歐盟的環境與資源保護——法律、政策和行動
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企業：控制網
領域：DCS/FCS/SCADA
行業：煙草
- 點擊數：1500 發布時間：2007-12-30 05:57:34
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【內容提要】歐盟是各個成員國之間為消除貿易的環境障礙，首先在環境保護的共同標準上進行協商和簽訂條約，所以乃是以環境為中心，覆蓋資源保護問題。現在歐盟已成為超國家的地區主權的實體。歐盟的環境保護局已經成了一個大袋子，把環境保護、資源保護、自然保護甚至與工農業生產有關的問題都包括了進去。它的好處就是有利統一協調。歐盟的環境保護在40多年中，走過了從各成員國自行負責到形成共同的法律和行動，從工業環境為主到全面生態環境保護，從治理污染到主動預防，從國家到區域到全球行動，在環境保護行動中歐盟將變得更為活躍和日益重要。
【關 鍵 詞】歐盟/立法程序/公民權利/保護政策EU/legislation procedure/citizen's rights/policy of protection
1 歐盟法律日益重視對環境與資源的保護
歐盟(EU:European Union)是在歐共體(EEC:European Economic Community)的基礎上不斷發展而來的。歐盟被人們關注，稱之為新型的主權形式，或稱為超越國家性的區域主權。歐盟在環境和資源保護的立法和行動方面作了大量的工作，現在享受著它的優良環境，并為其在下一個世紀變得更清潔、更健康、更美麗和更繁榮而努力。當然，其未來的環境壓力仍然是巨大的：①到2010年消費將增長25%，碳的排放將比1990年增加20%；②汽車擁有量將增加25%，行駛里程2000年將比1990年增加17%；③化肥使用量1988年比1970年增加了63%；④城市固體垃圾1992年比1987年增加了35%；⑤水的平均使用量1985年比1970年增加了35%；⑥到地中海旅行的人數預計2000年比1990年增加60%。
歐共體1970年提出的第一個環境口號是“環境無國界”(The environment knows no frontiers)，在EU制定環境立法時更被大家所認識。早期的環境法令焦點集中于測定和標志危險化學制品、飲用水和地表水的保護以及控制空氣污染，如SO[,2]，NO[,x]。到70和80年代，歐洲的很多法令是和它的公民的生活和工作條件相聯系的。人們日益認識到生活質量是不能用物質商品單獨衡量的。80年代歐共體著手野生動植物棲息地和動植物區系的保護，要求對資源和自然界進行良好的管理，嚴禁開發利用對生態平衡造成不良的影響。1987年的單一歐洲法(the SingleEuropean Act)為環境保護提供了立法基礎，確定了它的3個目標：保護環境，保護人類的健康，謹慎和理性地利用自然資源（條款130r）。這個新的條款認識到：國家是互相聯系和互相依賴的，人民是與他們呼吸的空氣、吃的食品、用的物品、扔的廢品、消費的能源以及旅游和娛樂捆綁在一起的。1992年馬斯特里赫特條約正式形成了歐盟法律的可持續發展的概念。1997年阿姆斯特丹條約把可持續發展列為歐盟的優先目標。可持續發展和更高水平的環境保護成為歐盟承諾的未來發展所必須依據的原則。環境必須貫徹到歐盟的其他經濟和社會的政策中。歐盟的環境保護在40多年中，走過了從各成員國自行負責到形成共同的法律和行動，從工業環境為主到全面生態環境的保護，從治理污染到主動預防，從國家到區域到全球行動，在環境保護行動中歐盟將變得更為活躍和日益重要。
2 歐盟的環境與資源法的主要內容、公民權利和立法程序
在歐洲，環境包含了很廣泛的內容，可稱之為大口袋，自然資源的保護通常也包含在環境保護之中，作為其日益重要的部分。
2.1 歐盟的環境與資源法的主要內容
(1)法律基礎 歐洲共同體條約第2條第3項(k)和第十六章的第130條的130r-130t是其法律基礎。歐盟的環境政策追求以下目標：維持、保護和改善環境質量；保護人類健康；謹慎和合理地利用自然資源；在國際水平上處理區域的或世界范圍的環境問題。
歐盟的環境政策將致力于高水平的保護，對聯盟內不同區域的多樣化條件加以考慮。它將建立在謹慎的原則和預防行動的原則基礎上，必須首先在源頭上限制破壞環境，污染者必須付費。環境保護的要求必須包含在共同體的其他政策之中。
在準備有關環境的行動中，共同體必須考慮：已有的科學和技術的數據；共同體不同區域的環境條件；行動的潛在利益和成本的需求；共同體經濟和社會的整體發展是和各地區的平衡發展聯系在一起的。
在互相尊重和力所能及的條件下，共同體和它的成員國將和第三國以及有能力的國際組織進行合作。共同體的合作安排可能是共同體和第三方的共同協議課題，將按照第228條通過談判作出安排。以上所述的隨后安排不得傷害到成員國在國際機構中的談判和簽訂國際協議的能力。
在其他條款中還包括財政安排、有關城鎮和鄉村土地利用和總體自然規劃的措施以及水資源的管理；影響到成員國能源供應結構的重要的措施。在不傷害共同體的本質時，成員國可以資助和實施它的環境政策。在不造成貿易壁壘的條件下，將不禁止成員國保留采取更嚴格的環境保護措施的權利。
(2)環境與資源保護目的 保護和改善環境質量；保護人口的健康；精心和理性地利用自然資源；提高環境保護措施的水平，在國際水平上解決區域和更大范圍的環境問題。
(3)法律手段 歐盟現在已經制定了200多部與環境和資源保護有關的法律，有關環境質量標準的基本法令（污染水平），生產加工過程的標準（排放標準、設計標準和操作標準）加上產品標準（對該產品最大允許污染水平或排放水平）；自歐共體成立以來推行了一系列環境保護行動計劃和支持計劃。經濟手段也十分重要，環境財政預算1995年為1.44億歐元。
(4)有關的主要法律文獻有 歐共體環境立法，七卷，盧森堡1996。包括：第一卷 總政策；第二卷 空氣；第三卷 化學產品、工業危險和生物技術；第四卷 自然；第五卷 噪聲；第六卷 廢物；第七卷 水。另外，還有其他有關政策導向的重要文獻。
歐盟法律具有連續性特點，它接受并修訂了歐共體的條約，確立了其環境政策，環境保護是其任務（第3條），為了可持續的增長必須尊重環境（第2條）。為此，1970年所發展起來的環境政策被賦予了新的特點。早在1987年單一歐洲法已確定環境政策要推至整個共同體，環境保護要納入共同體的所有行動之中。這個跨邊境的原則體現了環境保護在共同體條約中的新特征。當然，從理論到實踐是一個長過程并有坎坷，出現經濟利益和環境要求的沖突，如對汽車廢氣排放的限制，自1970年以來到1994年已做了多次修改。現在普遍認識到在一個合適的政策框架內可以實現經濟增長，并兼容于不應影響環境的發展，環境保護不會約束競爭，甚至會增強競爭。
2.2 歐盟有關環境與資源的立法程序
歐盟的主要機構為：①歐洲委員會，總部設在布魯塞爾，是歐盟的執行機構，負責起草歐洲法律并確保其得到執行，每屆任期5年；②歐洲議會，總部設在法國期特拉斯堡，在布魯塞爾和盧森堡也有常設機構，由選民直接選舉產生，參與制定法律，批準預算及監督聯盟的活動。本屆議會有議員567名，任期5年；③歐洲聯盟理事會，由成員國政府的部長組成。在執行由委員會提議的法律時，該機構有決定權。理事會主席每6個月依次由各成員國擔任一次；④歐洲法院，總部設在盧森堡，是獨立的司法機構。確保歐洲條約的實施符合歐洲的法律；⑤經濟社會委員會，這是一個咨詢機構，由189名成員組成，他們代表雇主、工會和其他農業工人、消費者等特別行業集團。
歐盟決策過程包括立法程序、咨詢程序、法定多數通過、議會—理事會合作程序、決策程序、表示贊同程序、特別程序等。起草階段首先由委員會提出提案；咨詢階段由議會、社會經濟委員會、理事會交叉進行，提出修訂意見，按照程序表決提案是否被接受，包括提案提出，審閱，多次協商、修改、表決的聯合決策過程。
2.3 在歐盟環境法下的公民權利
(1)獲得信息 政府的政策必須建立在有關的、準確的和有效的信息基礎上。同樣，公眾也要獲得同樣的信息以在生活中能采取相應的決策，檢查政府的明顯錯誤和官員濫用職權。法令90/313/EEC保證公眾可獲得有關環保信息。歐洲環境局(EEA:European Environment Agency)將定期發表綜合環境狀況報告，一個包括有40個可持續發展指標的示范項目正在進行之中
(2)參與咨詢 歐洲環境與可持續發展論壇有32個代表，由企業、消費者、社團、專業機構、環境組織、地方和區域代表組成，此外，還有若干對話小組商討環境問題，使其政策更貼近公眾。
(3)評議政府決策 委員會保證讓NGO組織和個人有權利了解法院處理與環境法有關的沖突、環境法執行的信息。
(4)從歐盟政策中受益 歐盟法律將保護其居民，不管是否生活和工作在歐盟。按照環境法很多公民已獲得有利的判決。
3 歐盟環境與資源政策的發展
3.1 50年代以成員國為主，歐共體建立初期責任和權力不明確
歐共體建立的目標是重建歐洲的繁榮和保證未來的和平，1957年的歐共體條約中沒有列入環境政策的責任。各成員國采取各自不同的措施，對環境污染的加重和處理也是各負其責。但國際性的環境污染問題并不能按一個國家的政策水平來自行解決。尤其是成員國的環境措施和環境導向的產品有時導致了妨礙貿易的壁壘。此時的共同體法律考慮的是產品的質量標準和工業環境，如何保證商品自由流通和保護消費者利益，缺乏代表環境的權利機構。共同體條約的第100條和第235條是作為與工業有關的環境立法的根據。
3.2 70年代經濟發展需要共同的環境保護
為了保證經濟和貿易的發展，提出了環境問題的政治解決方案。在1972年聯合國召開第一屆人類環境問題會議后，緊接著召開了歐共體首腦巴黎會議，要求歐共體委員會提出一個環境政策計劃。提出共同體的任務之一是在成員國中實現和諧的發展和平衡的增長，只有考慮到環境保護才能達到這個目標。在歐共體條約的第235條中給出了采取環境行動的法律基礎，第100條打下了確立共同市場的基礎。有關這方面的法律措施不能由部長會議決定，只能在成員國一致通過后才能生效。此時，共同體的環境政策既是其法律基礎又是其合法化的需要。在某些情況下，成員國可以保留或引入環境標準和要求，但必須高于歐盟的標準。歐盟委員會將要檢驗這些國家的標準與單一市場的兼容性，不至于設置貿易障礙影響公平競爭。
1973～1977年，歐共體第一個環境行動計劃實行，確立了其未來的政策原則和優先領域，以詳細行動內容來處理廣泛的污染問題。所列的11條原則在后來的行動中一直有效。它們是：①預防優于挽救，這是在第四個環境計劃中的頭等重要原則；②環境影響必須在決策過程中盡早考慮；③資源與自然環境的開發要避免造成任何類型的對生態平衡的明顯破壞；④提高科學知識水平，以便在此領域內能采取有效行動；⑤實施“污染者付費”的原則，防止和恢復環境損害的費用必須由污染者承擔；⑥在一個成員國進行的活動不能造成另一個成員國的環境退化；⑦成員國的環境政策必須考慮到發展中國家的利益；⑧歐共體及其成員國必須推動國際和世界范圍的環境保護；⑨環境保護人人有責，因而必須加強教育；⑩環境保護措施必須在其最合適的水平上執行，要考慮污染類型，所需采取的行動和應保護的地理范圍；(11)國家環境計劃應與其共同的長遠思想基礎進行協調，國家政策要與共同體的政策相一致，而不是隔裂開來。
歐盟條約中有環境問題的補貼和責任分擔的內容，補貼的原則是當一個國家不能單獨解決問題時，歐盟將尋找最有效的辦法去達到行動的目標，并支持該國政府和地方政府所采取的行動。歐盟還經常以領導身份和特殊的資格參加國際環境條約的談判，如消耗臭氧的物質和瀕危物種貿易的條約等。歐盟的成員國們則負責自身的土地利用規劃和建筑、區域性的和國家的交通以及水資源的規劃。歐盟還負責通過其網絡、手冊、研究和示范項目來支持地方政府的行動。
3.3 80年代為環境和自然資源保護制定總體戰略
關注歐共體居民生活質量的改善，著手保護動植物區系的物種，由過去強調治理污染轉向預防污染，并且擴大了環境保護概念，包括了土地利用規劃，要求將與環境有關的問題綜合到共同體其它政策中。
3.4 90年代共同環境政策：可持續發展成為戰略目標
與21世紀議程相一致，動員全社會所有階層參與，選擇影響環境和消耗資源的五大領域：工業、交通、能源、農業和旅游為重點。強調的環境問題為：氣候變化、空氣污染、自然資源的消耗和生物多樣性、水資源、城市環境退化、海岸帶、廢物處理和工業危險等。
4 對歐盟環境與資源政策評價
現在，歐共體環境法包括了200多項法令和法規，主要是保護水環境，控制空氣污染，化學制品、動植物區系的保護，噪音和廢物處理。歐洲環境法致力于環境立法和經濟發展要求的配合，新的條文被不斷地補充進去。歐洲環境法的影響主要體現成員國如何把它轉換成本國的法律。在此期間有不少違規的案例。歐共體執行了一系列環境計劃，確定環境優先項目指南。如1983年的環境計劃轉向了預防和安全保護。1987～1992年的第四個環境計劃進一步強調了預防，并安排了環保的科技研究項目。1987年的單一歐洲法使歐共體擁有了更明確的與環境政策有關的法律權力，正式確立了預防和避免的原則，污染者付費的原則和在源頭治理的原則，并增加了環境補貼的原則。環境評估的法令經過22次修改于1988年生效，它實施一個標準的評估程序以確保在規劃新的經濟項目時不影響人類，同時動植物區系也得到保護。此時的立法權限，單一歐洲法要求環境問題的決策一致通過才有效，而歐洲議會僅是一個咨詢機構。按照決策程序，在協作決策過程中，部長常設委員會有規定多數投票決定權。環境保護措施只有在單一市場完成后，按照條款100年才有可能執行。直到歐盟條約被接受后，提出新的立法程序，多數票通過才成為基礎。但是對于重大的問題，如能源領域的環境稅和措施仍要求成員國一致通過才有效。準備進入單一市場歐共體將實施更嚴格的環境標準，而成員國則可保留高于共同市場要求的環境措施，尤其是北歐國家和德國，他們有更高的環境標準。
除環境立法之外，共同體還采取了大量的環境措施。第五次環境行動計劃“為了可持續發展”于1993年執行，動員所有參加者參與預防來保護環境，最受關注的是交通和能源。1992年開始討論能源／二氧化碳稅，1994年沒有能通過而失敗了，但它仍是一項首創行動。不少成員國已經著手引入該項稅收。1995年委員會提出了一項有共同基本參數的能源／二氧化碳稅法律提案。共同體發起了“替代計劃”和“節約計劃”，推動用再生能源替代化石能源和鼓勵提高能源效率，以減少二氧化碳排放。但就目前的狀況，歐盟可能難以實現2000年控制二氧化碳排放的計劃。減少臭氧消耗物質的排放也是歐盟的一個承諾，1995年停止生產氟氯碳。污染治理仍然是共同體的重要政策。歐盟的環境政策還包括了采用經濟刺激手段來改善環境。通過“生命計劃”環境的財政手段得以實現，1996～1999年將有4.5億歐元作為基金投入。歐洲銀行也提供廢物和污水處理項目的貸款。1993年環境友好標志也引入和開始授予經過嚴格檢驗的產品。
歐洲環境局作為環境信息和文獻中心，1993年開始工作。同時建立的還有一個環境觀測網。按照法律，歐洲每個公民都有權獲得環境保護和污染信息和造訪有關的官方機構。歐盟必須履行保證所有經濟部門采取有利環境的操作，實施對外的援助，尤其對東歐和發展中國家，采取積極的態度執行聯合國環境協議。在馬斯特里赫特條約中，中通過國際合作解決環境問題的條文（歐共體條約第130(1)條）。
由于歐盟各國及其國際雙邊的活動，其環境政策在歐洲日益重要。歐盟在所有方面都采取了相應的環境政策，活動水平的提高增長了人們的環境意識，但是也會有更多的經濟和生態利益沖突，工業界也就會有更多的保留。歐盟的可持續經濟能成功嗎？1993年提出的增長和就業的目標，經濟的生態、技術和社會重整，要求引入環境稅和按生態聯系的原則改革稅收體系在其白皮書中提出。能源環境稅的失敗說明進展甚微，委員會還收回了一些計劃，歐共體的一些環境標準還有可能會付諸東流。另一個試金石是歐盟的環境政策對其他領域的政策影響。為此，歐盟指定了專門負責環境監督事務官員，1994年建立環境咨詢程序。一些新的基礎設施項目成為歐盟作為實現環境利益的籌碼。90年代歐盟的環境政策將需要新的沖刺并充滿期待。
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7 環境與資源網絡信息：Yahoo,httop://www.yahoo.com/Government/Law/Environmental@/Treaties,Pacts,and Agreements/European Environmental Law/EC treaty,EU treaty
8 文伯屏編著。西方國家環境法。北京：法律出版社，1988
9 國家計委國土局法規處。外國國土法規選編。北京：北京大學法律系，1983
10 Environmental Taxes & Charges National Experiences & Plans,European Foundation for the Improvement and Working Conditions.Dublin(Ireland).E-mail:pstmaster@eurofound.ie 1996
【 作 者 】陳光偉/李來來
【作者簡介】陳光偉，男，1942年2月出生，研究員，現任尼泊爾國際山地綜合發展中心山地自然資源室主任。現主要從事環境與資源可持續利用管理研究和項目組織工作。 E-mail:chengw@mail.ied.ac.cn 中國科學院自然資源綜合考察委員會 北京 100101 李來來 LEAD-China 北京 100045
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