基金項(xiàng)目：北京大學(xué)?復(fù)旦大學(xué)?吉林大學(xué)?中山大學(xué)國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究成果。由于版面限制，刪除了原文部分文獻(xiàn)。
作者：黃璜，北京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，政治發(fā)展與政府管理研究所副研究員，北京100871
[摘要]政策科學(xué)對推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要性不言而喻。本文分別對政策科學(xué)的“兩種知識”、政策過程和分析方法這三種視角中存在的問題展開討論。政策科學(xué)最初提出“兩種知識”的宏大任務(wù)，由于沒有能形成統(tǒng)一范式，學(xué)科邊界始終比較模糊，并且在科學(xué)導(dǎo)向和客戶導(dǎo)向問題上糾纏不清，實(shí)際的“兩分”存在于政策科學(xué)與其他面向公共政策的研究之間;政策階段和政策網(wǎng)絡(luò)等分析框架為理解政策過程提供了簡化的描述或解釋邏輯，但對改進(jìn)政策系統(tǒng)促進(jìn)決策理性方面作用有限;即使不考慮價(jià)值、歷史和資源等因素，現(xiàn)有政策分析方法在知識與行動之間存在不對稱性。本文最后簡要討論政策科學(xué)與公共管理學(xué)的關(guān)系，并提出工具視角和大數(shù)據(jù)或可成為重要方向。
[關(guān)鍵詞]政策科學(xué);政策過程;政策系統(tǒng);政策分析方法
[中圖分類號]D601[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1006-0863(2015)01-0111-08
一、 引論
在中共中央提出實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的大背景下，政策科學(xué)研究的重要性不言而喻。政策科學(xué)是西方國家在上世紀(jì)50年代提出的學(xué)科構(gòu)想，在60年代后期西方社會對戰(zhàn)爭、貧困、犯罪等社會問題的特別關(guān)注推動了政策科學(xué)的發(fā)展，并使之日趨成熟[1]，并在70年代之后繁榮一時(shí)。政策科學(xué)的發(fā)展背后是后工業(yè)化社會轉(zhuǎn)型所帶來的大量社會問題對國家治理形成巨大挑戰(zhàn)的宏大背景。面對大量出現(xiàn)的社會問題和沖突，公共政策的重要性凸現(xiàn)出來。在國家的資助下，許多學(xué)科出現(xiàn)了以社會問題為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。檢討政策得失及其背后的復(fù)雜機(jī)制，成為政策研究者或者說“政策科學(xué)家”們的歷史責(zé)任。雖然由于各國在歷史、文化和政治傳統(tǒng)上的差異導(dǎo)致社會轉(zhuǎn)型與國家治理的方式存在明顯的差別，然而也不可否認(rèn)中國當(dāng)前面臨的轉(zhuǎn)型危機(jī)與西方發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)型時(shí)期存在著“顯著的歷史相似之處”。[2]面對經(jīng)濟(jì)快速增長、生態(tài)環(huán)境惡化、價(jià)值結(jié)構(gòu)變化、社會沖突增加、傳媒方式變革等，中國自上而下的政策制定者對政策知識的需求十分迫切。以2014年國家社科基金項(xiàng)目為例，在《課題指南》中直接包含“政策”、“制度”、“對策”、“機(jī)制”、“體制”、“改革”、“治理”、“法律”、“管理”和“策略”的建議選題有550項(xiàng)，占比31%，覆蓋全部學(xué)科領(lǐng)域。
國家治理在政策方面的迫切需求對政策科學(xué)的發(fā)展提出了非常現(xiàn)實(shí)的要求，然而就學(xué)科而言，政策科學(xué)并沒有因此而發(fā)展成為一門“顯學(xué)”。雖然政策科學(xué)在中國的發(fā)展已有三十多年歷史，“公共政策分析”已經(jīng)成為全國公共管理碩士培養(yǎng)的核心課程，部分高校還專門開設(shè)了公共政策本科和研究生專業(yè)，社會上還組建了政策科學(xué)的學(xué)術(shù)團(tuán)體，但是也有學(xué)者指出，公共政策研究依然處于比較初級的階段，[3]甚至認(rèn)為中國政策科學(xué)研究大體上停止了腳步或者進(jìn)展緩慢。[4]學(xué)界因此著手為中國政策科學(xué)的學(xué)科發(fā)展謀劃未來的方向。[5]按照政策科學(xué)自己的邏輯，在謀劃之前也需要對這個(gè)學(xué)科本身做出一番“政策分析”以界定其問題所在，方能更好的把握未來。本文將分別從政策科學(xué)學(xué)科使命的變遷、政策過程的復(fù)雜性與政策分析方法的局限性三個(gè)方面對政策科學(xué)的學(xué)科定位和發(fā)展展開討論。需要說明的是，雖然“政策科學(xué)”這個(gè)概念本身存在爭議，但是本文仍使用“政策科學(xué)”指稱所有相關(guān)的研究活動，這樣既可以與歷史相銜接，又可以指向其發(fā)展之未來。
二、 政策科學(xué)家們的使命：宏大任務(wù)與尷尬現(xiàn)實(shí)
政策科學(xué)是在西方國家與社會互動不斷加深卻又面臨諸多困境與挑戰(zhàn)的歷史背景下出現(xiàn)的。以現(xiàn)實(shí)、合理、有效、可行的政策為目標(biāo)解決那些直接關(guān)系到社會公眾生存條件和人類社會未來的公共政策問題，是政策科學(xué)以及它的研究者和倡導(dǎo)者們“與生俱來”的使命。在拉斯韋爾提出政策科學(xué)的學(xué)科構(gòu)想之前，來自經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科的大學(xué)教授們已經(jīng)被西方政府召去參與政府決策與管理。科學(xué)技術(shù)在社會問題研究尤其是在公共或私人決策中的廣泛應(yīng)用曾被看作是所謂“技術(shù)統(tǒng)治(technocracy)”的重要部分，其中包含著“與科學(xué)知識增長相應(yīng)的對控制自然(包括人類本性)和對社會秩序理性設(shè)計(jì)的超強(qiáng)自信”，[6]技術(shù)專家們或許才是真正的幕后決策者。
拉斯韋爾等提出政策科學(xué)就是希望能夠?qū)⒛切┰谥暗恼哐芯恐虚L期使用的，在各學(xué)科中呈“碎片化”分布的新思想、新方法以統(tǒng)一的范式整合起來。[7][8]所謂“整合”并非是指那些學(xué)科知識和方法的拼湊堆積，而是在新的學(xué)術(shù)框架中的一種有機(jī)結(jié)合。政策科學(xué)的核心角色就是促進(jìn)政策過程的理性，具體而言就是為了改進(jìn)政策制定的工作，制定更好的政策。拉斯韋爾承認(rèn)在政策分析中需要處理各種不同的價(jià)值問題，不過他認(rèn)為即便是科學(xué)活動本身也同樣包含了對價(jià)值的選擇。[9]
拉斯韋爾提出政策科學(xué)家應(yīng)當(dāng)提供“關(guān)于政策過程的知識”和“政策過程中的知識”。其中“政策過程中的知識”涉及到從自然科學(xué)到社會科學(xué)的各個(gè)學(xué)科的內(nèi)容。他強(qiáng)調(diào)“關(guān)于政策過程的知識”將有助于人們更好地理解并且完善政策過程，但是他并未在這兩種知識之間建立明確的聯(lián)系。他一方面指出政策科學(xué)家與那些“忠誠于現(xiàn)有制度，拒絕批判性視角”，以客戶為導(dǎo)向的政策顧問之間存在明顯的差別，政策科學(xué)家應(yīng)服務(wù)于理性，他們的任務(wù)不是去迎合政治家的需求，而是堅(jiān)持以科學(xué)的方法來分析問題，另一方面又指出政策科學(xué)是一門必須與政府官員共同研究的學(xué)問。這些最初的觀點(diǎn)或多或少為后來政策科學(xué)的理想與現(xiàn)實(shí)之間的尷尬埋下了伏筆。
在科學(xué)主義的影響下，早期政策科學(xué)隱含地承認(rèn)這樣一種觀點(diǎn)，科學(xué)的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究之間存在著明確的分界線。基礎(chǔ)研究的任務(wù)是對世界的運(yùn)行做出合乎理性的系統(tǒng)性的知識，而應(yīng)用研究則關(guān)注于搜集數(shù)據(jù)并解決實(shí)際問題，并傳遞給決策者，因而也有人將這種應(yīng)用研究者稱之為“社會工程師”。政策科學(xué)家的工作便是在科學(xué)與決策之間建立一種有機(jī)連接，將以知識為中心的各種科學(xué)發(fā)現(xiàn)應(yīng)用到以社會問題為中心的政策設(shè)計(jì)中去。不過總的來講要將社會科學(xué)的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究聯(lián)合起來并不容易。將理論直接應(yīng)用的觀點(diǎn)或許適用于自然科學(xué)與工程學(xué)科，但是在使用知識和理性來解決社會問題的方面存在著顯著的差別。[10][11]
隨著上世紀(jì)70年代后實(shí)證主義的興起，人們認(rèn)識到政策問題應(yīng)當(dāng)回到拉斯韋爾最初提倡的“歷史情景”中考察。[12]德洛爾指出，把政策分析建立在實(shí)證主義方法基礎(chǔ)之上的傾向是不恰當(dāng)?shù)摹13]實(shí)證主義下的決定論觀點(diǎn)對社會科學(xué)而言有其內(nèi)在缺陷。[14]“外部世界與我們頭腦中的景象”的擬合程度取決于人類對世界的觀察方式[15]這種觀察方式會影響甚至決定問題的性質(zhì)。因此對問題展開分析的技術(shù)是嵌入在政治選擇過程中的。[16]隨著這場范式的轉(zhuǎn)變，政策科學(xué)家所應(yīng)堅(jiān)持的客觀、中立的標(biāo)準(zhǔn)似乎也就不再是嚴(yán)格意義的了，正如有學(xué)者提出政策研究應(yīng)遵循“客戶導(dǎo)向”[17]的觀點(diǎn)，將對政策的分析與政策實(shí)踐緊密聯(lián)系起來。
雖然在后實(shí)證主義的影響下，政策科學(xué)試圖打造一門純“科學(xué)”的愿望在某種程度上破滅了，但是政策科學(xué)的倡導(dǎo)者們?nèi)匀槐３至藶閷?shí)際政策問題服務(wù)的雄心。拉斯韋爾提倡的“兩種知識”的任務(wù)仍然是人們對政策科學(xué)的期待。值得一提的是，被人們稱作政策科學(xué)“拉斯韋爾-德洛爾傳統(tǒng)”的另一位主角德洛爾并不認(rèn)為政策科學(xué)應(yīng)當(dāng)研究具體政策中的問題，而主張應(yīng)提供諸如決策模式、分析方法、政策系統(tǒng)、政策戰(zhàn)略等方面的知識。[18]不過后人對政策科學(xué)的理解仍然沿襲了拉斯韋爾所框定的范圍。豪格伍德等曾按照政策研究和政策分析兩分法總結(jié)了上世紀(jì)70年代之后政策科學(xué)研究的演化方向，可以劃分為政策內(nèi)容、政策過程、政策輸出、政策評估、決策信息、過程倡導(dǎo)和政策倡導(dǎo)七個(gè)方面。[19]陳振明在總結(jié)中國政策科學(xué)三十年發(fā)展的同時(shí)也提到，政策科學(xué)的范圍應(yīng)從政策科學(xué)理論、政策分析方法、決策過程研究，到對應(yīng)各個(gè)政策部門的“實(shí)質(zhì)性政策研究”等，[20]顯然也是對上述“兩分”思想的繼承。
然而隨著政策科學(xué)和其他學(xué)科的發(fā)展，真正的知識“兩分”實(shí)際上并沒有發(fā)生在政策研究與政策分析之間，而是在所謂的政策科學(xué)與其他面向公共政策的研究之間。在各個(gè)領(lǐng)域的政策研究迅速發(fā)展和專家廣泛參與公共決策的背景下，政策科學(xué)在學(xué)科上的雄心似乎只是政治學(xué)和公共行政學(xué)界，再加上公共管理學(xué)界中的一部分人試圖“一統(tǒng)江湖”但又有點(diǎn)一廂情愿的宏愿。政策科學(xué)在發(fā)展早期便被視為一門應(yīng)用政治學(xué)，[21]其最初的倡導(dǎo)者們提倡采用跨學(xué)科的方法來分析實(shí)際的政治與政策問題。然而問題是，雖然政策科學(xué)脫胎于政治學(xué)和行政學(xué)，但是后兩者卻始終未能向政策科學(xué)提供解決實(shí)際政策問題的系統(tǒng)性的分析方法。
另一方面，跨學(xué)科的方法采用也未能促進(jìn)形成新的學(xué)科范式。如果僅從“政策”二字入手，現(xiàn)有的大部分學(xué)科，無論是自然科學(xué)還是社會科學(xué)的研究，總會或多或少地涉及到對公共政策的研究。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究經(jīng)濟(jì)政策、社會學(xué)研究社會政策、人口學(xué)研究人口政策，城市規(guī)劃、環(huán)境政策，教育政策、衛(wèi)生政策、文化政策、信息政策等均有相應(yīng)學(xué)科的研究;自然科學(xué)和工程學(xué)科也在科技政策和公共工程中提供知識支持。雖然這些公共政策的研究者們——包括公共管理學(xué)界都會認(rèn)為自己在研究公共政策，但是他們很少將自己的學(xué)問稱之為“政策科學(xué)”，更不會將發(fā)展“政策科學(xué)”學(xué)科視為己任或稱自己為“政策科學(xué)家”，他們依然是經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會學(xué)家、人口學(xué)家、教育學(xué)家以及科學(xué)家。雖然這些政策研究者可能研究相同的政策問題，但是由于他們是在各自的學(xué)科體系中接受的方法訓(xùn)練，因此相互之間缺少共同的研究范式。雖然也有一些學(xué)者在公共政策的名義下從事對具體領(lǐng)域政策的研究，但是絕大多數(shù)采用的研究方法與其他學(xué)科中的政策研究沒有根本差異，很難將他們與那些學(xué)科的研究者們做出實(shí)際的區(qū)分。如果一定要在稱謂上將所有從事公共政策研究的研究者稱之為公共政策學(xué)者或者政策科學(xué)家也未嘗不可，但是這對于學(xué)科建設(shè)意義有限。
三、 政策過程研究的挑戰(zhàn)：簡化邏輯與復(fù)雜系統(tǒng)
從學(xué)科上講，如果政策科學(xué)在提供“政策過程中的知識”方面無法提供“別具一格”的途徑，那么政策科學(xué)似乎應(yīng)當(dāng)回到德洛爾所倡導(dǎo)的“元政策”研究中去，其中“政策過程的知識”應(yīng)視為學(xué)科建設(shè)的主要任務(wù)。如果將那些“政策過程中的知識”定位為諸如經(jīng)濟(jì)、社會、科技等具體領(lǐng)域中的政策知識，那么“政策過程的知識”也可以看作是政治領(lǐng)域中的政策知識。不過相比其他學(xué)科提供的諸如技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理等方面的政策可行性信息外，對政策過程的研究始終未能在政治可行性方面提供充分有價(jià)值的信息。有學(xué)者指出，政策過程研究未能得到應(yīng)有的重視，部分因?yàn)闆Q策者認(rèn)為自己作為局內(nèi)人不需要研究者幫他們對決策過程做出分析。[22]這對決策者的分析在一定程度上是正確的，但是在決策者認(rèn)為不需要幫助和決策者沒有得到有價(jià)值的幫助之間實(shí)際上并不容易區(qū)分。
政策過程是對政策從醞釀到終止的過程所做的一個(gè)隱喻。韋默指出，“關(guān)注于政治活動的結(jié)果以及更加寬泛地考察政策過程——超越正式制度以及諸如投票、組織行為等特定(政治)行為”，是公共政策(過程)研究區(qū)別于政治科學(xué)中其他領(lǐng)域的重要特征。[23]這個(gè)界定試圖通過劃分正式的和非正式的制度或政治行為來給出政策科學(xué)中的政策過程研究的邊界。這的確是當(dāng)下政策科學(xué)或公共政策專業(yè)的自我認(rèn)知：各種教材將政治系統(tǒng)、多元主義、精英主義等傳統(tǒng)政治學(xué)理論以及微觀決策理論等納入政策科學(xué)或公共政策分析的教學(xué)框架中。然而這種框架設(shè)計(jì)不僅沒有拓清政策科學(xué)的邊界，相反使之變得更加模糊了。
目前政策科學(xué)對政策過程的研究形成了兩條理論主線。第一條主線給出一條縱向的，基于時(shí)間維度的理想路徑，將政策過程劃分為議程設(shè)置、政策制定、政策執(zhí)行、政策評價(jià)和政策終結(jié)等若干階段。階段框架是最早形成的并頗有影響力的分析框架，至今仍然是大學(xué)政策科學(xué)教材中的重點(diǎn)。在2003年至2012年間由國內(nèi)學(xué)者主編或編著的53本冠名“公共政策學(xué)”、“公共政策分析”、“公共政策”或“政策科學(xué)”的理論教材中，有關(guān)政策評估、政策執(zhí)行、政策制定、政策終結(jié)、政策問題與議程的章節(jié)出現(xiàn)頻率均超過80%。它被認(rèn)為提供了一個(gè)簡化模型，幫助政策科學(xué)能夠迅速地從政治學(xué)、公共行政學(xué)中脫離出來成為一個(gè)相對獨(dú)立的學(xué)科。[24]第二條主線則是橫向建構(gòu)政策過程中的各類政策主體之間的互動關(guān)系。其中的政策網(wǎng)絡(luò)框架成為階段框架之后政策過程研究的核心范式。這個(gè)框架的核心特征是將政策過程視為由政府、政治家、官僚、利益集團(tuán)、社會組織、專業(yè)人士以及相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)等政策主體在宏觀、中觀和微觀等不同層面形成的或緊密、或松散的共同體并在共同體內(nèi)部和相互之間展開合作與競爭的互動過程。[25]政策網(wǎng)絡(luò)被認(rèn)為是對西方多元主義和法團(tuán)主義整合的產(chǎn)物。[26]
雖然政策網(wǎng)絡(luò)框架建立在批判階段框架基礎(chǔ)上，但是這兩條主線實(shí)際上是并行的而非相互替代的。關(guān)于政策過程的大多數(shù)理論模型，無論是以政策階段為關(guān)鍵詞，如議程分類模型、多源流模型、間斷平衡模型以及各種政策執(zhí)行模型等，還是以政策主體為關(guān)鍵詞，如亞政府、議題網(wǎng)絡(luò)、倡導(dǎo)聯(lián)盟、社團(tuán)治理、知識運(yùn)用理論[27]等都可以同時(shí)歸入這兩個(gè)基本框架：在某個(gè)或某些政策階段中建構(gòu)某個(gè)或某些主體的政策行動以及互動關(guān)系。如果將這兩個(gè)框架合并，可以得到一個(gè)加入了時(shí)間(階段)維度的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖。上述各種理論或模型可以看作是這個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中劃出的若干子集。如何劃出這些子集的邊界，厘清子集內(nèi)部的層次、主體關(guān)系及其強(qiáng)度等，不僅取決于這些政策過程研究者的理論開發(fā)的意圖，也與他們能夠?qū)φ攥F(xiàn)象的實(shí)際觀察及其對觀察做出的選擇有關(guān)。
階段分析框架被批評缺少能夠控制各階段的內(nèi)部和相互間的因果因素[28]，而且與政策實(shí)踐有較大的偏離。雖然回應(yīng)者提出階段分析框架的作用不是解釋性的，而是啟發(fā)性的[29]，但是這對于理解政策過程，并能夠?qū)φ呦到y(tǒng)做出改進(jìn)的意義便十分有限了。另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)框架及其相關(guān)理論試圖通過引入政策主體將政策過程變成一個(gè)可分析的變量，從而將政策過程從經(jīng)驗(yàn)描述性的理論變成為可解釋性的理論。然而正如有學(xué)者所指出的，如果政策網(wǎng)絡(luò)的成員之間的互動是自發(fā)性的，那么政策網(wǎng)絡(luò)框架同樣缺乏足夠的理論解釋力[30]：或許能夠解釋政策過程中的部分行為，卻不能解釋政策過程本身。[31]事實(shí)上，政策網(wǎng)絡(luò)框架的實(shí)質(zhì)是制度主義的，因此其核心的問題在于究竟是作為一種制度的政策網(wǎng)絡(luò)決定了政策內(nèi)容和結(jié)果，還是政策內(nèi)容決定了政策網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)?
正如一項(xiàng)關(guān)于政策過程中決策者如何運(yùn)用知識的實(shí)證研究所揭示的，政策決策者與專家之間呈現(xiàn)一種現(xiàn)有理論都無法揭示的復(fù)雜關(guān)系，其中包含了許多權(quán)變因素，使得無法建立一個(gè)關(guān)于決策者運(yùn)用專家知識的綜合模型。[32]政策過程中的決策，或受制于權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益訴求，或源自于決策者之間的學(xué)習(xí)和模仿，也會取決于決策者所持有的理念。[33]與其他因素相比，理念是一個(gè)更加復(fù)雜的變量，它可以由多層次的因素組成，除了工具性的想法外，還包括了更深層次的意識形態(tài)和文化的因素。[34]換言之，決策絕非是一個(gè)簡單的知識應(yīng)用過程，而是決策群體持續(xù)地從決策系統(tǒng)內(nèi)部和外部獲取知識的歷史的結(jié)果。
關(guān)于政策過程的各種理論和模型在方法上形成了兩種路徑。第一種路徑按照構(gòu)建理論的需要，將實(shí)際政策過程中可以觀察到的一些事實(shí)，化繁就簡地分類劃入某個(gè)可供分析的框架結(jié)構(gòu)。然而這種劃分至多只是簡化了對政策過程的觀察邏輯，或者是闡明了存在的多樣性之外，沒有能夠提供這種多樣性背后的“演化”動力，因此并不能對政策發(fā)展的未來提供預(yù)見。第二種路徑則試圖辨析出某種因果鏈條，卻最終指向了某種隨機(jī)的，或歷史的，或制度的，或意識形態(tài)的，或文化的，或稱之為復(fù)雜性的因素。對這些影響或決定性因素的討論或許有助于提供理解政策過程的知識，但是一旦落入這種隨機(jī)性、歷史性或復(fù)雜性的詮釋之中，就如同達(dá)爾文進(jìn)化論將生物多樣性歸結(jié)為隨機(jī)變異一樣，實(shí)際上也就沒有提供任何真實(shí)的可理解性。[35]進(jìn)一步的，根據(jù)復(fù)雜系統(tǒng)理論，系統(tǒng)特征是在系統(tǒng)成員相互作用過程中“涌現(xiàn)”的結(jié)果，系統(tǒng)的宏觀特征與成員的微觀特征完全不同，不能使用系統(tǒng)成員的微觀行為來解釋其宏觀特征。[36]因此如果說政策系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜性系統(tǒng)，那么在特定的時(shí)空背景下，分別討論某些主體之間的關(guān)系或者某一個(gè)政策子系統(tǒng)，對于理解和改進(jìn)整個(gè)政策系統(tǒng)的作用便十分有限。
政策科學(xué)試圖揭開充斥著各種理念、規(guī)范、交易、工具等要素的政策過程黑盒。大多數(shù)研究者所能觀察到的界域主要分布在系統(tǒng)邊界附近，他們的大部分工作是試圖通過觀察和記錄系統(tǒng)的輸入與輸出來還原系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，因此常常選擇一些具有典型性的，影響較為重大的公共政策案例。比如最新一輪的醫(yī)療體制改革是近年來國內(nèi)政策過程學(xué)者最常使用的案例之一。然而這些典型政策案例能夠被“特別地”選擇并且被展開式地討論，在某種程度上已經(jīng)喻示了這些政策在中國政策過程中的特殊性而非一般性。
四、 政策分析方法的局限：科學(xué)知識與政策行動
鄧恩提出，公共政策分析應(yīng)分別提供關(guān)于事實(shí)、價(jià)值與行動三方面的信息，并宣稱這其中包含但又不僅限于傳統(tǒng)的社會科學(xué)學(xué)科的目標(biāo)。[37]這將政策分析方法分成了兩類，一類是傳統(tǒng)社會科學(xué)方法，即強(qiáng)調(diào)實(shí)證主義的方法論原則，以通過對事實(shí)的“解釋”和“預(yù)測”這兩大基本功能為人類增加新的知識為目標(biāo)。[38]雖然受后實(shí)證主義影響，“科學(xué)”一詞從原先的“硬”知識轉(zhuǎn)變成一種對系統(tǒng)化的經(jīng)驗(yàn)研究的泛稱[39]，人們也認(rèn)識到對人類社會的事實(shí)分析不可能孤立于特定的價(jià)值，但是知識供給的任務(wù)不會改變。另一類方法則關(guān)注于如何開展行動。這些方法過去被歸入系統(tǒng)分析的范疇，現(xiàn)在又常被稱作創(chuàng)新方法。在傳統(tǒng)社會科學(xué)的規(guī)范下，后一類方法常被看作是非理性的，不能被合理論證的，因此不能提供新的知識。然而現(xiàn)有社會科學(xué)所能夠提供的新知識雖然大大增加了人類的知識積累，但是在這些知識與如何行動之間存在著明顯的距離，因此對于應(yīng)給出行動指向的政策分析來說常常作用有限，
第一，科學(xué)研究并不要求與世界的現(xiàn)實(shí)建立完全的映射，而是需要在特定假設(shè)條件下將分析焦點(diǎn)集中到若干變量，并在這些變量之間建立某種穩(wěn)定的聯(lián)系，[40]從而形成一個(gè)簡化了的世界模型。這些模型提供了對世界的某種新認(rèn)知，但是只能看作是對真實(shí)世界的一種“粗糙”仿真。美國國家科學(xué)院院士統(tǒng)計(jì)學(xué)家布萊曼就指出，建立在擬合估計(jì)基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)分析模型所揭示的事實(shí)只不過是人造世界中的事實(shí)，而遠(yuǎn)非真實(shí)世界的事實(shí)。[41]雖然這種“粗糙”仿真并不妨礙科學(xué)家發(fā)現(xiàn)新的知識，但是自然科學(xué)家們并不承諾他們必須為應(yīng)用研究或解決問題服務(wù);大多數(shù)社會科學(xué)家也如此界定他們的職責(zé)，不過他們卻似乎對解決各類社會問題充滿自信。政策科學(xué)興起的背后與當(dāng)時(shí)西方社會各種大型的所謂“社會工程”的出現(xiàn)有關(guān)，而社會科學(xué)本來就源自于“近代國家亟需更加精確的知識作為制定決策的基礎(chǔ)”。[42]即使后實(shí)證主義指出“歷史、傳統(tǒng)和人們的態(tài)度及信仰”對政策制定具有十分重要的作用[43]，然而這種嵌入了價(jià)值與背景的“事實(shí)”也仍然是人類在制定決策過程中追求“精確知識”的結(jié)果和方向。這種“自信”在持科學(xué)的理性主義觀點(diǎn)的人看來并不矛盾，他們認(rèn)為只要充分了解了事實(shí)，就能夠給出解決的方案，“好的解決方案必須來自好的科學(xué)研究” 。[44]然而無論是公共政策的決策者還是政策科學(xué)家們，“有限理性”[45]決定了他們對復(fù)雜問題的分析從未接近全面分析，而且相距甚遠(yuǎn)。[46][47]因此雖然科學(xué)是從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)中推導(dǎo)出來的知識，但反過來卻并不一定能夠?yàn)橛绕涫菑?fù)雜條件下的決策提供關(guān)于現(xiàn)實(shí)的“精確的知識”。或許人們會認(rèn)為，即使是粗糙的知識，只要其中所涉及的因素已經(jīng)足夠代表現(xiàn)實(shí)或者縮小了未來發(fā)展的可能性空間，便已經(jīng)可以作為決策的基礎(chǔ)。問題在于，就決策的科學(xué)性而言，仍然需要另一種精確的知識來說明那些仿真對現(xiàn)實(shí)的擬合程度，以便能夠在有限的可能性空間中做出選擇。
第二，科學(xué)史上關(guān)于解釋和預(yù)測的“對稱性”觀點(diǎn)被認(rèn)為與科學(xué)尤其是社會科學(xué)的實(shí)踐是不相符的：能夠?qū)^去進(jìn)行解釋的科學(xué)理論并不一定能夠?qū)ξ磥碜龀鲱A(yù)測，反之亦然。[48]這雖然無礙于人類的知識創(chuàng)新，但是對于政策分析而言卻十分關(guān)鍵。政策科學(xué)不僅涉及社會科學(xué)，也涉及自然科學(xué)，不過社會科學(xué)很難像自然科學(xué)尤其是物理學(xué)那樣產(chǎn)生所謂的“硬”知識。沃勒斯坦曾經(jīng)將社會研究的科學(xué)化以獲得“硬”知識看作是一場“打賭”。[49]雖然科學(xué)對自然世界的解釋或許可以對那種“恒常”相隨的因果序列[50]做出相對精確的描述，但是對社會世界的解釋卻常常取決于人們行為背后的意圖或目的性。[51]自然科學(xué)家曾經(jīng)認(rèn)為，只要知曉自然法則和世界現(xiàn)在或者過去的狀況，那么每一個(gè)未來事件在原則上都能預(yù)先通過推理計(jì)算出來。[52]按照這種被稱為“決定論”的觀點(diǎn)，如果人的大腦是同樣受物理定律支配的物理對象，那么人的行為便可能是由他先前的經(jīng)歷或條件來決定的，這樣也就可能對人的未來行為做出預(yù)測。隨著20世紀(jì)量子力學(xué)的興起與發(fā)展，自然世界的決定論已經(jīng)被動搖了，人類行為的決定論便也失去了基礎(chǔ)。[53]政策科學(xué)中眾所周知的一個(gè)經(jīng)典隱喻“云和報(bào)時(shí)鐘”便來自這樣的觀點(diǎn)。[54]報(bào)時(shí)鐘代表一種被事先設(shè)計(jì)好的或者說被決定了的精確性，而云則代表著隨機(jī)的，無目的的，不可預(yù)測的行動。如果說人類的政治行為沒有被所謂的社會規(guī)律所唯一決定，而是處在云和報(bào)時(shí)鐘之間的“塑料控制”的形態(tài)[55][56]，那么政策科學(xué)不僅要面對其中“同一不變”[57]的部分，也必須面對那些非同一的現(xiàn)象。德洛爾曾指出，現(xiàn)行理論不可能對現(xiàn)實(shí)是可塑的還是難以駕馭的進(jìn)行可靠的猜測，“歷史并沒有為預(yù)測提供多少希望……，對未來可能出現(xiàn)的各種面貌的列舉都是值得懷疑的”。[58]如果難以把握未來，那么即使能夠?qū)ΜF(xiàn)實(shí)的問題做出解釋，對“開處方”的作用也十分有限。[59]進(jìn)一步的，相比解釋與預(yù)測的不對稱性，理論知識與政策行動之間的不對稱性則更加明顯。自然科學(xué)中的原理并不能直接推導(dǎo)出新的發(fā)明，社會科學(xué)在指導(dǎo)行動方面則存在更大的局限。知識在很大程度上是“負(fù)面”的，“它告訴我們不能做什么，我們錯在哪里，但不一定是如何改正這些錯誤” 。[60]如果無法直接提供彌合現(xiàn)實(shí)與期望之間差距的方法，科學(xué)便會失去人們期望的價(jià)值。即使如林登布洛姆所說的，政策分析只能提供具有指導(dǎo)性的“戰(zhàn)略分析”[61]，后者一般也不能直接從事實(shí)中得出。在這個(gè)意義上，科學(xué)在政策分析中的作用或許只是在一定的立場上闡明了或者說“創(chuàng)造”了問題，而非提出解決問題的方案。在政策問題尤其是復(fù)雜問題的事實(shí)分析和規(guī)范分析之間存在著類似于波普爾在論述科學(xué)假說形成時(shí)所提及的“思維跳躍”，其中必然包含了許多非理性的因素。[62]
第三，雖然人們總試圖為自己的研究方法貼上“科學(xué)”的標(biāo)簽，但是建議行動的方法與傳統(tǒng)社會科學(xué)有著明顯的差別。對于政策科學(xué)而言，這類分析方法大都可以歸入廣義的系統(tǒng)分析范疇。定性系統(tǒng)分析一般并不直接提供可供選擇的優(yōu)化方案，而是為單人或群體決策提供過程上的支持。定量系統(tǒng)分析對數(shù)學(xué)的應(yīng)用使之成為早期政策研究科學(xué)化的標(biāo)志。奎德曾經(jīng)指出政策科學(xué)是在系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上擴(kuò)充起來的，后者是運(yùn)籌學(xué)的擴(kuò)展。[63]他所指的主要是定量系統(tǒng)分析。系統(tǒng)分析在政策科學(xué)中的局限性早有論之。德洛爾在上世紀(jì)70年代初就曾經(jīng)批評定量系統(tǒng)分析不考慮制度，不考慮價(jià)值、意識形態(tài)等非理性問題。[64]如果說德洛爾的批評主要基于公共行政學(xué)的視角，那么從系統(tǒng)分析自身來看，關(guān)鍵在于系統(tǒng)分析一般要求決策問題的結(jié)構(gòu)化程度高，目標(biāo)和約束條相對明確，這樣才能納入既定的分析框架。堅(jiān)持定量范式的人們則認(rèn)為，基于公理系統(tǒng)和形式邏輯的數(shù)學(xué)與自然語言一樣無非是一種描述世界的語言工具，同時(shí)適用于科學(xué)與非科學(xué)[65]，因此如果能夠?qū)⑸鲜鲆蛩財(cái)?shù)量化，就可以將非結(jié)構(gòu)化的問題轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)化問題，從而可以用數(shù)學(xué)建立分析模型。這種觀點(diǎn)要求實(shí)際政策分析中的各種因素是可測量的且存在統(tǒng)一的度量標(biāo)準(zhǔn)，容易忽略問題建構(gòu)的復(fù)雜性和目標(biāo)的模糊性。
五、 結(jié)論與進(jìn)一步的討論
認(rèn)為中國政策科學(xué)的發(fā)展已經(jīng)停止或進(jìn)展緩慢的觀點(diǎn)值得商榷。近年來知識界對政策問題的關(guān)注十分踴躍，無論是在社會的或工程的政策領(lǐng)域的具體研究成果頗豐，政府智囊和專家?guī)煸谥袊l(fā)展也十分迅速[66]，各級政府紛紛在政策制定中設(shè)計(jì)了論證和咨詢環(huán)節(jié)，將一大批專家、學(xué)者納入政策過程。僅以國家社科基金項(xiàng)目為例，按粗略統(tǒng)計(jì)自1983年以來近80%的國家社科基金重大項(xiàng)目，近70%的重點(diǎn)項(xiàng)目、一般項(xiàng)目和青年項(xiàng)目均與某個(gè)領(lǐng)域的具體政策相關(guān)。同時(shí)關(guān)于中國政策過程的研究也獲得了許多成果。比如，在政策階段分析方面，王紹光的政策議程研究，韓博天、周望等人的政策試驗(yàn)和規(guī)劃研究，在政策網(wǎng)絡(luò)分析方面，王紹光、陳玲等提出的共識理論、協(xié)商網(wǎng)絡(luò)理論，朱旭峰、王紹光、樊鵬等對專家、智庫或研究群體政策參與的研究，江華等對社會組織決策參與研究等。
然而政策科學(xué)試圖形成一門獨(dú)立學(xué)科的發(fā)展現(xiàn)狀也的確與其所追求的學(xué)科目標(biāo)之間存在不小的差距。堅(jiān)持“兩種知識”的傳統(tǒng)意味著政策科學(xué)家將不放棄在所有政策問題上的話語權(quán)，那么政策科學(xué)學(xué)科的專業(yè)邊界也將繼續(xù)處于模糊狀態(tài)，并且在科學(xué)導(dǎo)向與客戶導(dǎo)向的問題上糾纏不清。在拉斯韋爾的時(shí)代，在學(xué)科上整合那些與政策相關(guān)的“碎片化”的知識以形成新學(xué)科是再自然不過的。然而時(shí)至今日，雖然政策科學(xué)對實(shí)際問題的關(guān)注以及所提倡的分析方法被各門學(xué)科廣泛地吸收，但是各學(xué)科的政策研究分別按照各自的路徑向前發(fā)展，并在各自范式下形成不同的學(xué)科分支。因此與其說政策科學(xué)發(fā)展緩慢，不如說隨著各學(xué)科的發(fā)展，政策科學(xué)中的一部分已經(jīng)被其他學(xué)科中的眾多分支學(xué)科所取代。而政策科學(xué)的另一部分則始終與政治科學(xué)保持著若即若離的關(guān)系，要嚴(yán)格劃出兩者之間的邊界既無可能也無必要。如果像韋默所界定的將所有非正式的政治互動和行為都劃入政策科學(xué)，將會導(dǎo)致出現(xiàn)復(fù)雜的互動關(guān)系。在這種復(fù)雜關(guān)系中，政策子系統(tǒng)的特征并不一定能夠幫助我們構(gòu)建整個(gè)政策系統(tǒng)的面貌。無論基于科學(xué)導(dǎo)向或客戶導(dǎo)向，政策科學(xué)終究是為解決實(shí)際問題服務(wù)的，而不僅是提供對世界本質(zhì)的深層認(rèn)知。關(guān)于知識與政策行動之間關(guān)系的理性主義受制于許多因素。理論家和政策評論家們很少公開懷疑自己的工作，而且常常將政策失敗歸咎于非科學(xué)的決策過程，但是即使不考慮價(jià)值、歷史以及資源等因素，現(xiàn)有的知識在從事實(shí)分析導(dǎo)向行動方面的能力仍然遠(yuǎn)不如人們所期望的那樣。
國內(nèi)有學(xué)者將政策科學(xué)同時(shí)列為公共管理和政治科學(xué)的學(xué)科分支[67][68]，而在目前的官方學(xué)科體系中則通常將政策科學(xué)放在公共管理一級學(xué)科下。這與其說國內(nèi)的公共政策研究以管理學(xué)為導(dǎo)向，不如說公共管理學(xué)的學(xué)科定位與性質(zhì)同樣處于模糊之中。[69]公共管理學(xué)被認(rèn)為是研究公共組織尤其是政府如何與其他社會組織合作而有效地提供公共物品與公共服務(wù)的學(xué)問。[70]實(shí)際上，公共管理學(xué)是在政策科學(xué)的基礎(chǔ)上發(fā)展出來的。公共管理學(xué)家Kelman便指出，公共管理學(xué)在其誕生之初試圖建立一門有別于政治科學(xué)、政策分析和公共行政的，以“開處方”為導(dǎo)向，以政策執(zhí)行為關(guān)注點(diǎn)，建立在戰(zhàn)略層次的新的應(yīng)用學(xué)科。[71]不過這個(gè)界定不僅沒有說明公共管理學(xué)與政策科學(xué)的關(guān)鍵區(qū)別，而且潛在地將公共管理學(xué)列入了政策科學(xué)的一部分。當(dāng)然問題的關(guān)鍵不在于誰包含誰，而在于如果兩者都以面向應(yīng)用或?qū)嶋H問題作為學(xué)科的定位和基本性質(zhì)，那么由于實(shí)際問題之間的關(guān)聯(lián)復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過那些以知識創(chuàng)新為中心的學(xué)科所設(shè)計(jì)的科學(xué)問題，同時(shí)又不能提供獨(dú)特的研究方法，便很難闡明其學(xué)科邊界。如果按照所謂追求實(shí)踐有效性的邏輯，我們也可以將政治科學(xué)看作是有效制定和改善政治領(lǐng)域中公共政策的學(xué)問，那么同樣可以列入公共管理學(xué)。在所謂社會科學(xué)或?qū)ι鐣栴}的研究中，尤其是在科學(xué)研究成為國家政策與投資的對象后，以知識為中心和以實(shí)踐為導(dǎo)向的研究之間在總體上很難做出明確的區(qū)分。
不妨將政策科學(xué)視為政治科學(xué)和公共管理學(xué)之間將政策過程和政治價(jià)值的理論發(fā)展與面向“開處方”的應(yīng)用取向結(jié)合起來的一門“過渡”學(xué)科。這種結(jié)合的確需要形成至少與那兩種學(xué)科既有區(qū)別又有聯(lián)系的理論視角和研究變量以支撐其基本范式。本文的第二至第四部分的討論分別對應(yīng)了政策科學(xué)的三種視角：“兩種知識”視角的政策科學(xué)顯然過于寬泛了;過程視角的政策科學(xué)與政治科學(xué)沒有明顯的界限，而且在改善決策過程與政策設(shè)計(jì)方面也未提供足夠的知識;(分析)方法視角的政策科學(xué)也未能為復(fù)雜政策系統(tǒng)中的知識向政策行動的轉(zhuǎn)化提供系統(tǒng)化的方法體系。此外還有一種工具視角的政策科學(xué)，其將政策的工具性放在政策科學(xué)的核心位置，將公共政策看作是公共管理或國家治理過程中所使用的工具。工具視角的政策科學(xué)并不完全等同于政策工具理論，后者關(guān)注實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的一般途徑的內(nèi)容和性質(zhì)，前者還應(yīng)關(guān)注政策作為一種工具的選擇與運(yùn)用過程，既應(yīng)包括宏觀的國家戰(zhàn)略層面，也包含微觀的政策技術(shù)層面，比如政策管制、社會動員、信息勸誡等，還應(yīng)包括中觀的關(guān)于政策制定與設(shè)計(jì)的制度層面，比如政策試驗(yàn)、規(guī)劃等，因此既不同于過程視角忽略政策設(shè)計(jì)和政策改進(jìn)的本來方向，也不同于(分析)方法視角缺少政策過程或政治價(jià)值的因素，但又同時(shí)可以將政策過程中的選擇與政策方案的設(shè)計(jì)結(jié)合起來提供一般性的視角。
近年來，隨著人類計(jì)算能力的快速提高，信息系統(tǒng)與互聯(lián)網(wǎng)在社會過程中深入普及，系統(tǒng)分析方法向更加復(fù)雜的方向發(fā)展，出現(xiàn)了基于計(jì)算機(jī)輔助的量化系統(tǒng)分析，比如計(jì)算機(jī)模擬、大數(shù)據(jù)分析等，尤其是后者被認(rèn)為對理解人類社會中集體行為具有革命性的意義。[72]這些方法試圖通過更加全面地量化人類的社會行為以提高社會研究模型與真實(shí)世界的擬合程度，在一定程度上可以解決傳統(tǒng)系統(tǒng)分析的不足，從而幫助人們更加深入而準(zhǔn)確地理解社會運(yùn)行的過程。布萊曼將其稱之為“以數(shù)據(jù)為中心”的統(tǒng)計(jì)文化，以與傳統(tǒng)“以算法為中心”的統(tǒng)計(jì)文化相區(qū)別。[73]雖然從目前來看，這些新的方法仍然沒有能夠更好地解決本文所討論的政策分析方法所面臨的困難，但是或許將成為未來政策科學(xué)的重要方向。
政策科學(xué)對于中國國家治理現(xiàn)代化而言仍然是一個(gè)新的課題。本文對政策科學(xué)的學(xué)科發(fā)展中所面臨的基本問題進(jìn)行了簡要地總結(jié)，但對如何解決問題并沒有給出答案。未來的研究中需要更多的理論和應(yīng)用研究，一方面推動學(xué)科發(fā)展，另一方面也要探索提高中國政府公共政策能力的途徑。
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Rethinking of Policy Sciences: Missions, Processes and Methods
Huang Huang
[Abstract]Policy Sciences is obviously important to promote the modernization of national governance. This article respectively discusses some issues from three perspectives of the Policy Sciences, that is, "two kinds of knowledge", the policy process and policy analysis methods. Policy Sciences initially proposes the "two kinds of knowledge" as the grand discipline task, but it has not been able to form a unified paradigm, which results in a vague disciplinary boundaries, the entangling in the science-oriented and customer-oriented, and the actual "dichotomy" existing between the Policy Sciences and other public policy oriented research. Providing a simplified description or interpretation of policy processes, policy stages framework and policy network framework made only small steps for improving policy systems and promoting rationality of public decisions. Without considering the values, history and resources etc., there is still asymmetry between knowledge and action in the existing policy analysis method. Therefore, the paper concludes with a brief discussion of the relationship between Policy Sciences and Public Management, and puts forward the future direction of tools-oriented perspectives and big data application.
[Keywords]policy sciences, policy process, policy system, policy analysis method
[Author] Huang Huang is Associate Professor at School of Government, Peking University, Beijing. 100871
摘自 中國行政管理
