《21世紀(jì)》：財政體制改革是最早的改革措施之一，可不可以說，財政體制是改革的突破口，財政改革是整體改革的先導(dǎo)？財政體制改革與整體改革之間的是什么關(guān)系？
賈康：十一屆三中全會后，我國進(jìn)入改革開放的新時期。“只有改革才有出路”成為主導(dǎo)性的觀點，可是問題堆積如山，改革從何改起，找不到任何現(xiàn)成答案。當(dāng)時面臨“突破口”的選擇，主要有三項：一是農(nóng)村改革，二是建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，三是實行財政管理體制改革。經(jīng)過一段時間醞釀，在全國絕大部分省、自治區(qū)實行“劃分收支，分級包干”的財政體制(當(dāng)時京、津、滬三個直轄市仍延續(xù)“收支掛鉤，總額分成，一年一定”體制)。
財政是否應(yīng)該成為改革的突破口，當(dāng)時也有爭論，時任世行駐中國代表處首席代表的林重庚先生就曾表示：中國的宏觀管理體制改革其實不應(yīng)從財政開始，而應(yīng)從計劃開始，這樣就容易把改革的內(nèi)在關(guān)系理順。對此，我提出了不同的看法，在中國改革之初的現(xiàn)實條件下，由指令性計劃維系著運(yùn)轉(zhuǎn)的社會再生產(chǎn)這部前行車輛，是無法“停車檢修”的。強(qiáng)行停車做大修，各方面接受不了，就要出亂子。在又要保證國民經(jīng)濟(jì)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，又要啟動模式轉(zhuǎn)換的條件下，只有先從財力增量的分配格局調(diào)整入手，向地方政府放權(quán)，才能使傳統(tǒng)的體制有所松動，為以后計劃、物價、工資、企業(yè)等方面的改革提供空間。應(yīng)該說，分權(quán)在宏觀層面是從財政作為突破口開始的，從1980年財政“分灶吃飯”到1984年打開“突破口”之后的種種安排，為其后啟動城市改革和宏觀、微觀配套改革準(zhǔn)備了條件。
《21世紀(jì)》：1980年的“劃分收支、分級包干”與改革之前的權(quán)利下放有很多相似之處。改革之前的分權(quán)常常導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)混亂，但1980年的改革卻沒有導(dǎo)致同樣的結(jié)果，原因是什么？為什么1980年之后的財政改革成果能夠穩(wěn)固下來？
賈康：1980年，在經(jīng)濟(jì)體制改革中又一次下放權(quán)利，并按照經(jīng)濟(jì)管理體制規(guī)定的隸屬關(guān)系，明確劃分中央財政和地方財政的收支范圍，實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制。財政向地方下放之后，在企業(yè)層次上先后進(jìn)行了企業(yè)基金制和企業(yè)利潤留成制的改革試驗，又進(jìn)行了兩步利改稅，試圖通過放權(quán)讓利和規(guī)范政府與企業(yè)的分配關(guān)系，使企業(yè)成為權(quán)責(zé)利結(jié)合的獨立的商品生產(chǎn)經(jīng)營者。由于思想路線和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的指導(dǎo)方針在“撥亂反正”后回到了實事求是的正確基點上，其他方面的改革也明智地漸進(jìn)展開，“分灶吃飯”的財政改革才得到了較好的推進(jìn)。
《21世紀(jì)》：1985年和1988年的財政體制改革做了一些調(diào)整，但還是“財政包干”，“包干”的財政體制對改革有哪些方面的影響？
賈康：在實行稱為“包干”的財政體制改革的同時，不僅調(diào)整了財政的預(yù)算管理，也在其它方面取得了重要進(jìn)展：如調(diào)整國家與企業(yè)的分配關(guān)系，擴(kuò)大企業(yè)留利和更新改造資金規(guī)模并對國有企業(yè)也開征所得稅；形成多稅種配合發(fā)揮作用的復(fù)合稅制；改革基本建設(shè)資金管理辦法；改革行政事業(yè)單位管理體制與財務(wù)制度，強(qiáng)化支出約束機(jī)制等。但是，“分灶吃飯”框架內(nèi)的財政包干制卻始終未能消除傳統(tǒng)體制弊病的癥結(jié)，因為這種包干仍屬“行政性分權(quán)”，是從原來的“條條為主”改變到“塊塊為主”，各級政府始終熱衷于多辦“自己的企業(yè)”和對“自己的企業(yè)”過多干預(yù)，使放權(quán)難以真正放到企業(yè)。并且，造成大量的低水平重復(fù)建設(shè)、地區(qū)封鎖、市場分割。
此外，地方和中央對上解或補(bǔ)助數(shù)額“討價還價”，各地都傾向于增加支出基數(shù)，壓縮收入基數(shù)，提高分成比例。同時，預(yù)算支出雖“分級包干”，但在許多具體事項上不能劃清范圍，結(jié)果“包而不干”，最后矛盾集中反映到中央財政，造成“打破了統(tǒng)收，卻實際并未打破統(tǒng)支”的困難局面，中央日子過不去，又反過來向地方財政尋求財力，“分灶”之后，調(diào)整基數(shù)與讓地方“做貢獻(xiàn)”的做法屢屢發(fā)生。國家財力分散，中央財政本級組織的收入不能滿足本級支出的需要，必須依靠地方財政的收入上解來平衡中央級收支，在很大程度上促成了中央政府調(diào)控能力弱化和中央財政的被動局面，宏觀政策意圖的貫徹很難得到充分的財力保證。
《21世紀(jì)》：1980年代之后，地方的談判能力似乎大大增強(qiáng)，財政體制改革更加顧及地方利益，這特別明顯地體現(xiàn)在1994年的分稅制改革中，保留了之前地方的一塊既得利益，使得分稅制改革不夠徹底。
賈康：是的。改革的成本或代價，表現(xiàn)出非常明顯的“棘輪效應(yīng)”，即每當(dāng)財力的支持、扶助和政策的優(yōu)惠形成地方的既得利益后，便只能順向調(diào)增，不能逆向調(diào)減。因此，每當(dāng)某項改革措施出臺，都要伴隨財政或中央財政“讓一塊”“好處”，承包、稅利分流、分稅制等等，概莫能外。各方既得利益的剛性，與改革所內(nèi)含的調(diào)整利益格局的要求發(fā)生著極大的抵觸，因而可用的調(diào)整方式，基本上只剩下了緩慢的增量調(diào)節(jié)。
