“揭榜掛帥”，也被稱為“揭榜制”“科技懸賞制”“任務導向型研究”“需求導向性研究”等，是一種以需求或任務為導向、以科研成果或解決方案來兌現(xiàn)的科研經費投入體制，一般是為了解決社會中特定領域的技術難題，由政府組織面向全社會開放的專門征集科技創(chuàng)新成果的一種科研資助安排。“揭榜掛帥”制度具有需求導向、聚焦重點、開放創(chuàng)新等優(yōu)點，從1714年英國政府設立經度獎開始，“揭榜掛帥”已經成為政府科研資助的重要手段。美國、歐洲、日本等國家和地區(qū)先后設立百余項影響重大的“揭榜掛帥”獎，推動科技創(chuàng)新，有效提升政府科研經費的使用效率。
一、國外科研項目“揭榜掛帥”模式
1.英國：“揭榜掛帥”解決重大關鍵技術難題
1714年，英國政府嘗試以“揭榜”形式設立經度獎，面向社會公開征集航海過程中測量經度困難的解決方案，并最終由一名普通鐘表匠成功揭榜獲得2萬英鎊懸賞，其制作的航海鐘促進了大英帝國在海權時代的崛起。從此以后，英國政府針對排水技術（1795年）、天花疫苗（1802年）、能源動力（1855年）等技術需求，多次采取“揭榜掛帥”機制設立科研項目。
2014年，英國政府再次啟動經度獎，預計2022年9月30日結束。經度獎以解決國家戰(zhàn)略關鍵技術難題為目標，其特點是：戰(zhàn)略性強、獎金高、周期長，是非常態(tài)化的科研懸賞單項獎。經度獎由英國前商業(yè)、創(chuàng)新技能部下屬的前創(chuàng)新署委托專業(yè)機構英國國家科學技術與藝術基金會（NESTA）具體實施，設立經度獎委員會、顧問團、評審組、項目組等機構，政府相關部門、相關領域科學家、產業(yè)專家參與全過程管理。
1.1形成榜單階段
經度獎委員會與40多位英國國內領先科學家、工程師和政治家進行磋商，擬定了一些適合經度獎的全球挑戰(zhàn)題目。委托專業(yè)機構IPSOS Mori（一家位于英國倫敦的市場研究公司）舉辦6次公共對話研討會，遴選發(fā)布人類面臨的重大的六大科學挑戰(zhàn)與難題清單：遏制抗生素耐藥性、治愈癱瘓病人、保證飲用水潔凈安全、延緩老年癡呆癥、解決饑餓問題及綠色飛行。隨后，委員會發(fā)起一個月的公眾投票，產生“最大難題”，最終確定遏制抗生素耐藥性為此次經度獎主題，公布懸賞金額為1000萬英鎊。
1.2.揭榜階段
科研團隊、企業(yè)、個人均可提交解決方案，委員會組織評審組以每4個月為周期對解決方案進行評審，具有一定技術水平的解決方案都可獲得前期資助，前期資助采用“賽馬”式，設置階段性考核目標分階段進行資助，所有團隊的前期資助金額為總懸賞金額的20%，并配套融資、投資、市場銷售等一對一服務，吸引社會資本對早期解決方案進行投資，委員會選取了13個子基金，投入1萬-2.5萬英鎊不等的資金資助早期研究。最終，完全實現(xiàn)解決抗生素耐藥性的解決方案獲得總懸賞額的80%。
2.美國：“揭榜掛帥”成為科研項目管理常態(tài)化機制
美國十分重視國防科技，國防科技組織管理的兩個代表性機構——國家航空航天局（NASA）和國防高級研究計劃局（DARPA）采取“揭榜掛帥”模式管理科技項目，吸引國防體系外的創(chuàng)新資源，保持技術優(yōu)勢。NASA和DARPA組織實施國防科技項目可以分為獲取需求、轉化為科技項目、選擇項目承擔單位、項目管理、項目成果應用5個階段。其中，獲取需求并轉化為科技項目是形成榜單階段，選擇項目承擔單位是揭榜階段。
2.1. 形成榜單階段
NASA和DARPA的科研任務，主要來源于3種途徑。
一是上級指定需求。NASA在行政上直屬總統(tǒng)管理，具體政策由白宮科技政策辦公室和國家安全委員會共同制定，DARPA主要承擔國防部的重大研究任務，以及白宮科技政策辦公室發(fā)起的部分科技計劃。
二是將戰(zhàn)略方向凝練成具體項目。NASA和DARPA的直屬研究機構會結合上級政府的戰(zhàn)略方向和市場實際需求制定具體項目。NASA在實施過程中會納入社會需求，通過與工業(yè)界保持密切聯(lián)系，尋找既具有廣泛意義又可應用航天技術成果來解決的問題，形成任務需求。DARPA通過借助專業(yè)機構和廣泛調研凝練任務需求，其下屬的國防科學研究委員會每年召開持續(xù)約一個月的理事會夏季會議，采用“頭腦風暴”的方式進行討論和辯論，最終形成若干個最重要的研究方向。
三是向社會征集獲取需求。通過發(fā)布公告和舉辦開放日活動的方式公開向社會征集項目，同時密切追蹤人工智能、生物系統(tǒng)、無人系統(tǒng)、信息、航天五大技術領域的民間前沿動態(tài)，發(fā)掘處于萌芽期的高新技術，并對這些技術的創(chuàng)新思想效能、技術原理進行審查論證。
科研任務需求確定后，NASA和DARPA經過分解、研討等方式，將其轉化為能夠實現(xiàn)任務目標的一系列科技項目。
2.2.揭榜階段
一是定向委托。部分直屬研究機構作為項目固定承擔單位。NASA約20%的項目固定交由其直屬的10個研究中心承擔。
二是公開發(fā)榜招標。NASA和DARPA的大多數(shù)項目都會向潛在參與者發(fā)布公告，對參與競標的機構所提供的項目實施方案進行同行評議篩選后，再組織相關專家團隊和審查官員進行論證和裁定。
除了以上兩種常用方式外，DARPA還通過科學計量和大數(shù)據(jù)方法分析發(fā)現(xiàn)研發(fā)團隊，挖掘有潛質的項目承擔者。
2.3.項目過程管理
NASA和DARPA對項目實施采取分階段評估和資助的方式，并建立了項目實施調整和淘汰機制。管理部門在項目重要時間節(jié)點設立“里程碑”，項目經費按照“通過/不通過”的里程碑節(jié)點分階段劃撥，只有完成當前階段工作并取得預期成果的項目才會獲得繼續(xù)資助。同時，DARPA在項目實施中，項目經理還會不斷了解最新研究進展，從外部吸納更好的解決方案和更有效的信息，只要新的技術方案的水平超過現(xiàn)有方案，更有利于項目目標的實現(xiàn)，就會取消原來的項目。DARPA每年有20%左右的技術方案被取代，有些項目會被末位淘汰。
二、“揭榜掛帥”機制特點分析
英國將“揭榜掛帥”作為解決重大關鍵技術難題的懸賞機制，美國將“揭榜掛帥”作為國防科研領域的項目管理機制，二者有許多共性特點。
一是“揭榜掛帥”以任務和需求為導向，有利于提高科研經費使用效率。通過設立明確的懸賞目標，依托開放式競爭甄別機制，在技術能達到懸賞目標時才予以兌現(xiàn)。如果在規(guī)定時間內，無人達到預定目標，則獎金不予發(fā)出，使得科研資金低效使用的風險幾乎為零。同時，在可商業(yè)化的技術領域嘗試引入社會資本，根據(jù)商業(yè)化程度與政府財政按一定比例共同出資設立懸賞金，財政資金有效撬動社會資本，共同支持科技創(chuàng)新。
二是“揭榜掛帥”的領域戰(zhàn)略性與時代性強，有利于重點項目攻關。縱觀歷史上各國設立“揭榜掛帥”機制的領域，均體現(xiàn)出與國家戰(zhàn)略和時代創(chuàng)新緊密相關的特點。對于這些重點項目的關鍵核心技術，“揭榜掛帥”有效地打破組織、城市、區(qū)域乃至國家的邊界，明確研究任務和重點，讓創(chuàng)新主體可以精準發(fā)力，在核心技術和基礎研究上實現(xiàn)關鍵突破。
三是“揭榜掛帥”不設門檻，有利于最大限度激發(fā)社會創(chuàng)新潛能。“揭榜掛帥”不設門檻的公開招標使得參與者在申請資格上享有平等地位，大學、研究機構、企業(yè)和個人均有資格揭榜，科研機會平等。面向全社會征集解題方案，集思廣益，使得原始創(chuàng)新思想大量涌現(xiàn)，充分激發(fā)社會科技創(chuàng)新潛能。
三、對我國“揭榜掛帥”的啟示
作為立項撥款制的有效補充，“揭榜掛帥”可最大限度地發(fā)揮科技研究者的智慧才能，尋求到解決問題最具創(chuàng)新性的辦法，最大限度地激發(fā)研究潛能、促進科技創(chuàng)新成果產生，并充分發(fā)揮各個創(chuàng)新主體的積極性，使得重點項目的攻關得到高效落實和迅速推進，展現(xiàn)出勃勃生機。借鑒英美等國科技項目“揭榜掛帥”作為國家科研項目管理機制的重要補充模式的經驗，得到3點啟示。
1.“揭榜掛帥”的應用場景：關鍵核心技術和重大應急攻關項目
英美等國科技計劃“揭榜掛帥”榜單主要是戰(zhàn)略性、應急性、需求型研究。戰(zhàn)略性榜單是政府為促進國家的發(fā)展而設立的具有戰(zhàn)略規(guī)劃意義的懸賞項目，該項目的突破一般會對國家造成重大影響；應急性榜單是指針對某一時期的突出社會問題，政府為尋求最優(yōu)解設立的懸賞獎項；需求型榜單一般屬行業(yè)共性技術難題，通常是應用型研究，以需求為導向。可見，“揭榜掛帥”制并不適用于所有的科技項目和技術領域，而是主要聚焦關鍵核心技術項目和重大應急攻關項目，并具有目的明確、目標清晰、針對性強等特點。
2.“揭榜掛帥”的核心：節(jié)點管理和“賽馬”制相結合
“揭榜掛帥”的“揭榜”方式較為靈活，可由一家單位揭榜；一家單位無法解決的，可以由多家單位聯(lián)合揭榜攻關；多家單位都可以解決且技術路線均較為先進但難以聯(lián)合的，可以由多家單位各自獨立揭榜，并采用“賽馬”式資助方式。因此，“揭榜掛帥”通常采取“里程碑”節(jié)點式管理項目，根據(jù)“里程碑”考核情況分階段撥付經費，節(jié)點評估入圍團隊獲得一部分支持獎金，平行展開研發(fā)攻關，最終獲勝者贏得項目剩余資金，有效提高科研經費的使用效率。
3.“揭榜掛帥”項目管理環(huán)節(jié)的關鍵：專業(yè)機構和專業(yè)化項目管理人員
“揭榜掛帥”機制的關鍵是設“好榜”，形成榜單階段需要凝練聚焦重大實際研發(fā)需求，有效遴選出戰(zhàn)略性和緊迫性較為突出的研發(fā)任務，需要專業(yè)機構和專業(yè)的項目管理人員把研發(fā)需要和任務“打磨”細化形成“榜單”，“榜單”包括工況環(huán)境、生產成本、制造周期、使用壽命、上下游技術接口等。“揭榜掛帥”的任務管理過程中，一般實行項目專員制，專職負責對任務實施情況進行全程獨立監(jiān)督管理和信息反饋，采取跟蹤式調研、核查等手段，及時了解攻關項目研究進展和組織實施情況，確保項目管理流程高效有序。
來源：《中國高新技術產業(yè)導報》
