厲以寧：城鄉(xiāng)一體化是下一輪改革重點
本報記者 劉中元北京報道
“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最重要的任務(wù)就是改革城鄉(xiāng)二元體制，這是中國下一輪改革發(fā)展的重點，同時是一場偉大的社會變革。”
在9月2日全國政協(xié)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展新格局”專題協(xié)商會上，全國政協(xié)常委、全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任厲以寧作上述表示。
而在時間節(jié)點、主體內(nèi)容的選擇上，全國政協(xié)此次專題協(xié)商會與即將于下月召開的中共十七屆三中全會中心議題緊密關(guān)聯(lián)。根據(jù)新華社此前的報道，十七屆三中全會的主要議程之一是研究推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展問題，其中，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局是重要內(nèi)容。
針對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作中面臨的情況，從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、社保等公共品服務(wù)、金融財政稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿，到就業(yè)、戶籍制度等諸方面，全國政協(xié)相關(guān)專門委員會、全國政協(xié)和民主黨派相關(guān)人士紛紛闡述觀點和發(fā)表意見，為推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化“出招”。國務(wù)院副總理回良玉率領(lǐng)國家發(fā)改委、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、人力資源和社會保障部等多個重要部委負(fù)責(zé)人與全國政協(xié)委員面對面交流。
“六大命題”急待推進(jìn)
作為先行先試的國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，重慶、成都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實踐，成為了全國政協(xié)和有關(guān)民主黨派中央調(diào)研的重點，這兩個地方一定程度上積聚了我國關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實踐的多數(shù)想象，其推進(jìn)實踐，也給予了全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一種標(biāo)本性經(jīng)驗。
在獲取成績和經(jīng)驗的同時，重慶、成都經(jīng)驗也體現(xiàn)了一些帶有全國普遍性的不可回避的問題。
全國政協(xié)委員、國家統(tǒng)計局原局長李德水在代表全國政協(xié)視察團(tuán)發(fā)言時指出，這些問題包括土地經(jīng)營承包關(guān)系和耕地保護(hù)、國家糧食安全、調(diào)整國民收入分配格局形成覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政體系、改革農(nóng)村金融體制、引導(dǎo)城市資本有序進(jìn)入農(nóng)村、改革城市戶籍制度和完善農(nóng)村社保“六個命題”。
國家發(fā)改委副主任朱之鑫表示：城鎮(zhèn)居民收入和農(nóng)民收入差距由上世紀(jì)90年代末的2.6︰1擴(kuò)大到2007年的3.3︰1，人均收入差距絕對額由5300多元擴(kuò)大到9600多元。同時，一些涉及到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的深層次改革，諸如推進(jìn)大中城市戶籍制度改革、建立覆蓋城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會保障體系，以及形成促進(jìn)農(nóng)村土地依法流轉(zhuǎn)的機(jī)制方面等，仍急需大力推進(jìn)。
人力資源與社會保障部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示：到2007年底，全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險農(nóng)民超過5400萬人。但“廣大農(nóng)村居民的社會保障問題沒有制度安排，現(xiàn)有制度范圍內(nèi)還有不少農(nóng)民沒有參保，社會保險統(tǒng)籌層次還比較低，社保關(guān)系轉(zhuǎn)移困難”，“長遠(yuǎn)而言，面臨人口老齡化、城鎮(zhèn)化等考驗”。
記者了解到，全國政協(xié)的專項調(diào)研涵蓋了東、中、西部地區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和類型，內(nèi)容涉及綜合配套改革、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村金融、戶籍制度改革、城鄉(xiāng)教育、合作醫(yī)療等諸多方面，并高度關(guān)注重慶——成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)設(shè)立以來一年多的進(jìn)展情況。
按照全國政協(xié)的要求，專題協(xié)商會后，全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會將及時整理參加會議各黨派和委員們的意見，之后進(jìn)行成果報送，甚至經(jīng)中央決策層的考慮，轉(zhuǎn)化為政策。
土地產(chǎn)權(quán)制度變革
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的“第一塊深水里的硬石頭”是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革，委員們比較一致的觀點是在保證基本土地制度不變動的前提下，可以考慮其流轉(zhuǎn)。
在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革方面，全國政協(xié)常委、經(jīng)濟(jì)委員會副主任、國家發(fā)改委原副主任劉江代表全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會發(fā)言表示：要消除法律障礙，主要是對《土地承包法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等進(jìn)行深入研究，對不合時宜的有關(guān)條款進(jìn)行系統(tǒng)清理修訂以適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求。
厲以寧表示，當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的瓶頸是農(nóng)村金融服務(wù)嚴(yán)重滯后，而制約農(nóng)村金融發(fā)展的是現(xiàn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，尤其是農(nóng)村宅基地管理制度，宅基地和住宅不能流轉(zhuǎn)、不能抵押，不利于農(nóng)民致富和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不利于農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
“應(yīng)鼓勵支持各地探索宅基地流轉(zhuǎn)和抵押辦法，保護(hù)和實現(xiàn)農(nóng)民對宅基地的應(yīng)有權(quán)益。”厲以寧認(rèn)為，當(dāng)前要總結(jié)一些地方將宅基地及其上面住宅抵押給信用社或其他農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資的做法，大力發(fā)展住宅抵押試點，實現(xiàn)宅基地及其上面建造的住宅的可轉(zhuǎn)讓性，“最少讓統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)先行先試”。
厲以寧建議中央將推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)寫入十七屆三中全會文件，特許重慶、成都兩地先行先試，加大政策支持和投入力度，建立有關(guān)部委和重慶、成都定期會商機(jī)制。
李德水則提出，從重慶、成都的改革實踐來看，在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不改變、堅持土地所有權(quán)、使用權(quán)和農(nóng)業(yè)用途性質(zhì)不變并在農(nóng)民自愿的原則前提下，引導(dǎo)農(nóng)民參與土地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營是“一條很好的出路”。
根據(jù)重慶、成都的改革經(jīng)驗：政府在試點地區(qū)給農(nóng)民發(fā)放宅基地使用證和承包經(jīng)營土地使用證，創(chuàng)造了多種土地流轉(zhuǎn)模式。成都還統(tǒng)籌推進(jìn)了工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)、土地向規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和集中居住區(qū)“三個集中”，增加了大量耕地。而在規(guī)模化經(jīng)營制度框架下，農(nóng)民以土地使用權(quán)入股，收入包括保底收入、分紅和工資收入。李德水認(rèn)為：“按股份制組建的各種農(nóng)業(yè)公司完全按照現(xiàn)代企業(yè)制度管理運營，將城市的現(xiàn)代企業(yè)制度移植實現(xiàn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制和生產(chǎn)方式的變革”。
針對上述問題，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長仇保興在當(dāng)天下午的發(fā)言中，拋開了事先準(zhǔn)備的發(fā)言稿，他表示：必須注意到城鄉(xiāng)發(fā)展模式的差異性問題，防止出現(xiàn)三種傾向。一是防止以城市的方法建設(shè)農(nóng)村，一是以工業(yè)模式來改造農(nóng)業(yè)，一是以城郊農(nóng)民的現(xiàn)狀來改造和要求全體農(nóng)民。
仇保興認(rèn)為，城市和工業(yè)是直線型的，而傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是循環(huán)利用;工業(yè)的生產(chǎn)模式是分工合作，而農(nóng)村主要是家庭經(jīng)營;城市空間分布上生產(chǎn)生活區(qū)域分離，而農(nóng)村聚集在一起。因此，“必須重視城鄉(xiāng)發(fā)展不同的內(nèi)在規(guī)律”，而農(nóng)村土地分三種，農(nóng)用地方面要深刻認(rèn)識到差異化，外延型的規(guī)模經(jīng)營和內(nèi)涵型農(nóng)業(yè)并舉;宅基地同村交易一直存在，現(xiàn)在是如何規(guī)范的問題;集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)，適應(yīng)于郊區(qū)農(nóng)村，而不適應(yīng)于全部農(nóng)村。
(責(zé)任編輯：王永超)
厲以寧：論城鄉(xiāng)二元體制改革
2008-01-24 08:57:17 來源: 中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)
· 僅僅走向城鄉(xiāng)戶籍一元化，還不足以消除農(nóng)民進(jìn)城和加速城鎮(zhèn)化的體制障礙。農(nóng)村戶籍背后的土地制度，包括農(nóng)村土地承包制度和農(nóng)村宅基地制度，需要盡快改革。
厲以寧教授
作者：厲以寧 著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家
計劃經(jīng)濟(jì)體制有兩個重要支柱：一是政企不分、產(chǎn)權(quán)不明的國有企業(yè)體制;二是城鄉(xiāng)分割、限制城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動的城鄉(xiāng)二元體制。這兩個支柱支撐著計劃經(jīng)濟(jì)的存在和運轉(zhuǎn)。
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)自古就有，從宋朝算起，至今已有一千年以上的歷史。但過去雖有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，卻沒有城鄉(xiāng)二元體制。從20世紀(jì)50年代后期起，由于計劃經(jīng)濟(jì)體制的確立，戶籍分為城市戶籍和農(nóng)村戶籍，城鄉(xiāng)二元體制形成了。從這時開始，城市和農(nóng)村都成為封閉性的單位，生產(chǎn)要素的流動受到十分嚴(yán)格的限制。它把廣大農(nóng)民束縛在土地上，禁錮在農(nóng)村中。于是，計劃經(jīng)濟(jì)體制得以鞏固，維持運轉(zhuǎn)。
中國的經(jīng)濟(jì)體制改革是從農(nóng)村家庭承包制的推行開始的。農(nóng)村家庭承包制調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起創(chuàng)造了條件。但實行農(nóng)村家庭承包制只是否定了城鄉(xiāng)二元體制的一種極端的組織形式——人民公社制度，并沒有改變城鄉(xiāng)二元體制繼續(xù)存在的事實。在中國農(nóng)村，農(nóng)民有承包地和宅基地，并且可以在宅基地上蓋住房，它們既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，又是生活保障。這是在城鄉(xiāng)二元體制下城市居民和農(nóng)民的差別之一。
1984年中共十二屆三中全會以后，改革的重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。從1985年到現(xiàn)在，國有企業(yè)體制一直不斷地進(jìn)行改革，已經(jīng)取得了很大成績。需要進(jìn)一步做的，是深化壟斷行業(yè)的改革以及加快建設(shè)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。然而，計劃經(jīng)濟(jì)體制的另一個重要支柱——城鄉(xiāng)二元體制，多年來基本上未被觸及。今天，改革城鄉(xiāng)二元體制，已經(jīng)成為結(jié)束計劃經(jīng)濟(jì)體制、完善市場經(jīng)濟(jì)體制的迫切任務(wù)。
城鄉(xiāng)戶籍制度是城鄉(xiāng)二元體制的主要標(biāo)志。但僅僅走向城鄉(xiāng)戶籍一元化，還不足以消除農(nóng)民進(jìn)城和加速城鎮(zhèn)化的體制障礙。農(nóng)村戶籍背后的土地制度，包括農(nóng)村土地承包制度和農(nóng)村宅基地制度，需要盡快改革。
允許農(nóng)村承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)
農(nóng)村土地承包制是中國經(jīng)濟(jì)體制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中國廣大農(nóng)民20多年來能夠解決溫飽問題，承包制功不可沒。但20多年來的實踐同樣表明，土地承包制存在著明顯的局限性，而且這種局限性越來越突出。
但在目前的情況下，取消農(nóng)村土地承包制是不可行的。這不僅是因為，這樣做可能會引起農(nóng)村社會的巨大動蕩，影響社會穩(wěn)定;而且，如果取消農(nóng)村土地承包制，還找不到合適的制度上的替代物。
目前可行的做法是：堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。也就是說，可以在農(nóng)村土地承包制不變的條件下，農(nóng)民根據(jù)自愿原則，實行承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，尤其是采取轉(zhuǎn)包、租賃、土地使用權(quán)入股等方式，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，并發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。此外，還可以試行“土地銀行”經(jīng)營方式，即外出務(wù)工的農(nóng)民，或家中缺少勞動力的農(nóng)戶，把所承包的土地存入農(nóng)村信用社，按年取得利息。
只要承包土地的使用權(quán)能夠流轉(zhuǎn)起來，農(nóng)村土地承包制度的局限性就可以大大減少，而城鎮(zhèn)化的速度就可以加快。只要城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口的能力增大，城鎮(zhèn)建設(shè)配套工作跟上，城鄉(xiāng)二元戶籍制度就可以逐漸轉(zhuǎn)向一元戶籍制度。這樣，城鄉(xiāng)二元體制的改革就可以取得實質(zhì)性的進(jìn)展。在這一過程中，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的收入也將明顯地增加，因為它們除了勞動收入之外，還能得到“財產(chǎn)性收入”，如租舍收入、“土地銀行”支付的利息、土地使用權(quán)入股后的紅利等。
允許農(nóng)民宅基地的置換
與城鄉(xiāng)二元體制改革密切有關(guān)的另一個土地問題是農(nóng)民宅基地的處置。宅基地由個人向集體申請，批準(zhǔn)后無償取得，其對農(nóng)民的重要性不亞于承包的耕地。宅基地的所有權(quán)是“集體”的，但“集體”概念一直含糊，農(nóng)民在自家宅基地上面蓋的房屋為個人所有。
在推進(jìn)城鄉(xiāng)二元體制改革時，怎樣處置進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的宅基地?目前的基本做法是，通過政府對宅基地的征用，實行了宅基地國有化，而農(nóng)民則得到一定的補(bǔ)償。但實踐表明，這種做法會留下一些后遺癥，而且農(nóng)民對此也不滿意。有沒有其他的處理農(nóng)民宅基地的方式?大體還有以下三種設(shè)想：
(一)宅基地隨承包土地的流轉(zhuǎn)而一并流轉(zhuǎn)。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，并帶走家屬，所承包的耕地出租或入股，宅基地一并出租或入股。這種方式看起來比較簡單易行。但問題在于：如果宅基地上已蓋房屋，那么在宅基地隨承包土地出租或入股后可能要被拆除;隔一段時間后，外出務(wù)工的農(nóng)民及家屬因種種原因返回農(nóng)村了，他們在哪里安家棲息?是不是又要向村里申請宅基地，再建房屋?
(二)宅基地出售給農(nóng)村或城市中的其他人，或出售給企事業(yè)單位。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，并帶走家屬后，所承包的耕地出租了或入股了，宅基地連同上面房屋出售給個人或企事業(yè)單位，得到一筆錢，可以用于在城鎮(zhèn)安家。這種方式也比較簡便，而且不會發(fā)生此后農(nóng)民再回村申請宅基地的問題，但在現(xiàn)行法律之下有障礙，因為宅基地屬于農(nóng)村建設(shè)用地，集體所有，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)賣。
(三)宅基地的置換。這是指在縣市政府的統(tǒng)一安排下，進(jìn)城工作和生活的農(nóng)民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋，交給縣市政府處理，換取城市戶籍，并得到一套居住面積大體上相當(dāng)?shù)某擎?zhèn)公寓住房。在有的縣市，地方政府如果財力許可，還可以再給這些農(nóng)民以城市低保待遇。這樣，農(nóng)民及其家屬就可以安心地遷入城鎮(zhèn)工作和生活了。這種方式的程序和手續(xù)要復(fù)雜一些，但將來的糾紛和麻煩會減少很多。
初步看來，宅基地的置換是上述三種方式中的最佳選擇。
允許承包地和宅基地的抵押
在目前的法律框架下，農(nóng)民所承包的耕地和農(nóng)民的宅基地都是集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，因此，農(nóng)民既不能抵押自己所承包的耕地，也不能抵押自己的宅基地。但在城鄉(xiāng)二元體制的改革中，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民抵押承包地和宅基地。這是關(guān)系到發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民收入，便于農(nóng)民及其家屬進(jìn)城工作和生活，以及加速城鎮(zhèn)化有序進(jìn)行的一件大事。
承包地和宅基地 (包括上面的房屋)抵押出去，不等于流轉(zhuǎn)，因為在抵押之后仍歸原來的使用者使用，而且在償還貸款之后可以贖回。農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有權(quán)在抵押和流轉(zhuǎn)之間做出選擇。主要的問題是：農(nóng)民如果選擇抵押的話，抵押給什么人。如果抵押給其他農(nóng)民 (本村的或外村的)，可能引起較多的糾紛，甚至成為變相的私人高利貸，而且一旦到期無法贖回，又會成為私人土地兼并行為。如果抵押給企業(yè)，也會出現(xiàn)類似的情況。因此，較好的做法是：組建“土地銀行”之類的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，或容許條件較好的農(nóng)村信用社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行兼營農(nóng)民承包地和宅基地(包括上面的房屋)的抵押業(yè)務(wù)。
農(nóng)民承包地和宅基地 (包括上面的房屋)的抵押問題，應(yīng)當(dāng)重視，及早予以落實。要知道，無論是外出務(wù)工和遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民，還是繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民，出于生產(chǎn)或生活的需要，急需一些資金，但往往借貸無門。他們以自家的承包地(包括上面的房屋)作為抵押而獲得一筆貸款，是正常的。對準(zhǔn)備進(jìn)城的農(nóng)民來說，如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一筆資金，可以用于在城鎮(zhèn)中購買或租到房屋，也可以用于在城鎮(zhèn)中作為經(jīng)營店鋪或手工作坊的資本，然后陸續(xù)償還貸款，這樣，他今后的工作和生活就有了保證。對繼續(xù)留在農(nóng)村中的農(nóng)民來說，如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一筆資金，可以用于添置農(nóng)業(yè)機(jī)械或農(nóng)用汽車，也可以在農(nóng)村興建種植蔬菜花卉的塑料大棚，或興建較大的養(yǎng)豬圈、牛棚，以增加產(chǎn)量，提高勞動生產(chǎn)率，增加收入，然后陸續(xù)償還貸款，這樣，他今后的工作條件和生活狀況也會大大改善。
可以相信，一旦土地抵押行為規(guī)范化了，以及農(nóng)村、農(nóng)業(yè)保險工作加強(qiáng)了，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就增添了活力，不僅外出務(wù)工和遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民受益，繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民受益，而且城市居民同樣受益，因為農(nóng)民的收入提高了，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系加強(qiáng)了，城鎮(zhèn)化的速度就會加快，農(nóng)民進(jìn)城也將有序地推進(jìn)。
改革將帶來內(nèi)需大突破
可以相信，隨著城鄉(xiāng)二元體制改革的推進(jìn)，隨著農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)和宅基地置換工作的展開，隨著農(nóng)民承包地和宅基地抵押問題的解決，農(nóng)業(yè)一定會有很大發(fā)展，農(nóng)民收入會迅速增長，城鎮(zhèn)化速度也一定會大大加快，相應(yīng)地，城鄉(xiāng)收入差距將會在農(nóng)民收入增長過程中逐步地縮小，由此對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)推動作用是難以估量的。
中國經(jīng)濟(jì)增長至今仍是以投資帶動為主。消費，尤其是民間消費，雖然近年來有所增加，但與投資帶動相比，依舊居于次位。擴(kuò)大內(nèi)需是我們面臨的大問題。如何擴(kuò)大內(nèi)需?關(guān)鍵是迅速提高農(nóng)民的收入，改變農(nóng)民的生活方式，調(diào)整農(nóng)民的消費結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元體制改革，將導(dǎo)致農(nóng)民收入的增加和農(nóng)民生活方式的變化，如果加上社會最低生活保障制度，讓社會低收入家庭的后顧之憂逐漸消除，必定會引起內(nèi)需的大突破。全世界最大的待開發(fā)的市場在哪里?就在中國的農(nóng)村。中國的農(nóng)民，包括遷居城市的農(nóng)民和繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民，是一個數(shù)量十分龐大的“待富”群體，一旦他們走上小康、富裕的道路，將對中國經(jīng)濟(jì)、乃至世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生難以估量的影響。
無論是農(nóng)民承包的耕地入股、農(nóng)民宅基地的置換，還是農(nóng)民以承包地、宅基地(包括上面的房屋)作為貸款的抵押物，都需要有法律上的明確界定。既然這些都是城鄉(xiāng)二元體制改革過程中有必要及早解決的問題，完全可以先在各個改革試驗區(qū)范圍內(nèi)試點，總結(jié)經(jīng)驗，逐步推廣。即使有些做法同現(xiàn)行的法律有不一致之處，或者找不到現(xiàn)行法律的依據(jù)，也不妨礙繼續(xù)試點，只要事實證明是對的，就可以修改法律或制定新的法律。中國的經(jīng)濟(jì)體制改革正是這樣一步步走過來的。
