摘自《中國高新技術產業導報》
國家高新區發展戰略研究會秘書長 宋捷
自2007年1月寧波高新區升級為國家高新區以來，至今新升級國家高新區已有60家。新升級國家高新區尚有一些問題應引起科技部、相關省區市黨委、政府和高新區的高度重視。要以老一批國家高新區20多年創新發展成功實踐經驗為借鑒，圍繞為什么“升”、“升”什么和怎樣“升”三個方面，研究解決新升級國家高新區問題的對策和措施。
自2007年1月寧波高新區升級為國家高新區以來，至今新升級國家高新區已有60家。這一方面使國家高新區隊伍不斷壯大，達到114家，經濟規模和科技實力不斷增強，對建設創新型國家和推動地方經濟發展的支撐作用不斷加大；另一方面，新升級國家高新區尚有一些問題應引起科技部、相關省區市黨委、政府和高新區的高度重視。本文以科技部火炬中心《2012年國家高新區綜合發展與數據分析報告》（以下簡稱《2012年分析報告》）為依據，通過將60家新升級國家高新區與54家老一批國家高新區對比分析，對新升級國家高新區創新發展提出思考與建議。
新老國家高新區對比分析
為便于對比分析研究，本文以2007年為時間界線進行分類，2007年前的54家國家高新區為“老一批國家高新區”，2007年后升級的60家國家高新區為“新升級國家高新區”。
新老國家高新區批復的規模與密度不一樣
老一批國家高新區以1988年中關村成為第一家國家高新區為標志，國務院先后于1991年批準26家，1992年批準26家，到1997年楊凌農業示范區批準為國家高新區，9年時間批復了54家，每年平均6家，體現出國家高新區創辦初期“一次批量大、集中審批多”的特點。
時隔10年，為適應建設創新型國家的戰略需要，國務院于2007年開始對省級高新區進行升級，先后于2007年批準寧波高新區升級，2009年批準泰州、湘潭高新區升級，2010年批準26家，2011年批準5家，2012年批準17家，2013年批準9家，7年時間批復了60家，平均每年近9家，形成國家高新區以“批次多、密度大”為特征的升級潮。
新老國家高新區在全國分布不均
對于國家高新區在全國的分布情況，以2007年為時間界線進行梳理。
一是2007年前，青海、寧夏、西藏三省區沒有國家高新區；2007年后，除西藏外，全國30個省區市均有國家高新區。二是2007年前，除北京、天津、上海、重慶4個直轄市各有1家國家高新區外，全國24個省區的國家高新區平均數為2.1家/省，其中廣東、山東、江蘇三省有15家，占全國高新區總數的27.8%；2007年后，除北京等4個直轄市有5家國家高新區外（上海有2家），全國26個省的國家高新區平均數為4.2家/省，較2007年前翻了一番，其中江蘇、廣東、山東三省有28家，占全國高新區總數的24.5%。三是2007年后新增1家國家高新區的有上海、青海等７個省市，新增2家的有寧夏、新疆、四川等3個省區，新增3家的有河北、湖南、陜西等11個省，新增4家的有遼寧和山東，新增最多的是江蘇，達到6家。四是國家高新區在全國分布越來越不均衡：首先，升級數量反差大。山西、貴州、海南等３省沒有新增1家，而江蘇一省就凈增了6家。其次 ，省與省之間差距加大。30個省區市中，半數省區市只有1-3家，而江蘇、廣東、山東三省就占全國總數的1/4。另外，區域格局也不均衡，東部地區有48家，占全國總數的42.1%；東北部地區有14家，占全國總數的12.3%；西部地區28家，占全國總數的24.5%；中部地區24家，占全國總數的21%。當然，形成以上分布格局的原因是多方面的。
新老國家高新區創建時間大多處于同一時期
老一批國家高新區創建時間大多在上世紀90年代初期，至今已走過20多年發展歷程。在60家新升級國家高新區中，有29家創辦于1993年前，31家創辦于2003年前后。其中，創辦最早的是1988年成立的渭南高新區，最晚的是2003年成立的泉州高新區。從時間上來看，新老國家高新區大多屬于“同齡人”，都有20多年創新發展歷史。
新老國家高新區升級時的定位不一樣
老一批國家高新區前身都是省級高新區或者科技試驗區，是以“發展高科技，實現產業化”為宗旨。而新升級國家高新區中，由省級高新區升級的有23家，占新升級國家高新區的38.3%；由省級經濟開發區或工業園升級國家高新區的有31家，占新升級國家高新區的51.7%；還有6個省級專業園區。由此可知，按照國家建設高新區的條件要求，有半數以上新升級國家高新區在發展戰略功能定位上處于“先天不足”。
新老國家高新區整體規劃面積相差很大
老一批國家高新區在創建初期，國務院對高新區的規劃面積控制很緊，審批很嚴，所批復面積大多為十幾平方公里，最多幾十平方公里。老一批國家高新區經過20多年成功實踐后，其規劃面積才慢慢有所擴大。而據對50家新升級國家高新區整體規劃面積不完全統計分析，其總面積達到3300多平方公里，每個園區平均面積為66.2平方公里。其中，20平方公里以下的13家，20-50平方公里的9家，50-100平方公里的12家，100-200平方公里的13家，200平方公里以上的3家。最小的高新區面積為4平方公里，最大的高新區面積達到480平方公里。
新老國家高新區管理體制呈多元化模式
老一批國家高新區管理體制經過20多年的改革探索，大多采用管委會（政府派出機構）和區政合一（高新區與所在行政區合署辦公）模式，也有像中關村（一區十六園）、上海張江（一區二十二園）等實行“一區多園”的模式。據對53家新升級國家高新區管理體制情況調查，有35家高新區實行“一區多園”，占53家的66%；16家建立“區政合一”模式，占53家的30%；少數采用兵團和政校企共管方式。從總體上看，“一區多園”成為新升級國家高新區主要管理模式。
新老國家高新區黨政領導班子配備力度不同
據對47家老一批國家高新區黨工委書記、管委會主任任職情況調查，有9家國家高新區黨工委書記或管委會主任是由所在市委副書記、常委或者副市長兼任，占47家的19%。而60家新升級國家高新區中，有29家高新區由所在市委常委或者副市長兼任黨工委書記或管委會主任，占總數的48.3%；有的還由市委、市政府一把手兼任，如江陰高新區分別由市委書記、市長兼任黨工委書記、管委會主任；泉州高新區則由市長兼任黨工委書記，常務副市長兼任管委會主任。由此可見，新升級國家高新區所在市黨政領導對高新區領導班子配備高度重視，強化協調組織能力，期望充分發揮國家高新區對地方經濟發展的帶動、輻射和示范作用。
新老國家高新區經濟規模發展差距甚大
從《2012年分析報告》可知，54家老一批國家高新區中營業總收入在1000億元以下的有8家，占54家的14.8%；1000億-2000億元的有24家，占54家的44.4%；2000億-1萬億元的有21家，占54家的38.9%；1萬億元以上有中關村1家。51家新升級國家高新區中，營業總收入在100億元以下的有3家；100億-500億元的有29家，占51家的56.8%；500億-1000億元的有13家，占51家的25.5%；1000億元以上的有寧波、湘潭、昆山、濟寧、柳州、江陰等6家，最高為濟寧高新區1992億元，其次是寧波高新區1700億元，昆山高新區1111億元。
新升級國家高新區存在的主要問題
從上述八個方面情況分析可知，與老一批國家高新區相比，新升級國家高新區具有起點高、空間大、后勁強等優勢，但也存在一些令人擔憂的問題，主要體現在以下四個方面：
創新能力不強。與老一批國家高新區大多處于一線省會城市不同，新升級國家高新區基本上都處于二、三線城市，高等學校和科研院校很少，高水平研發平臺、研發機構和研發人才欠缺，加上不少新升級國家高新區的前身是經濟開發區或工業園，園區內高新技術企業偏少，能夠支撐自主創新的技術、人才和智力及資本不足。正如《2012年分析報告》中所指出的，“新升級高新區人力資源結構還有待優化調整”，“新升級高新區的創新產業密度還有提高的空間”。
產業基礎薄弱。從《2012年分析報告》中105家國家高新區實現營業總收入情況看，老一批國家高新區進入“千億園區”規模的有46家，占54家的85.2%；而新升級國家高新區僅有6家“千億園區”，千億以下的園區45家，占51家的88.2%。雖然新升級國家高新區產業門類繁多，但是由于缺乏龍頭企業帶動、輻射，且配套性差，因而難以形成產業集群，普遍存在戰略性新興產業發展滯后、產業結構雷同、傳統產業改造不足等問題?！?012年分析報告》中明確提出，從主要經濟指標的平均值來看，新升級國家高新區的劣勢暴露無遺，其主要經濟指標園區平均值距離國家高新區整體平均水平有較大差距，新升級國家高新區的經濟規模亟待提升。
服務體系不健全。從新升級國家高新區10年、20年發展進程來看，一方面由于大多數園區在創建初期不是以發展高新技術產業為主導，園區內科技服務機構少，創新創業公共服務平臺水平低，沒有像老一批國家高新區那樣形成產學研金政“一條龍”科技服務體系。另一方面，從園區干部員工隊伍現狀看，缺少一批了解科技創新需求、熟知科技創新政策、實施科技創新管理的復合型人才和相關專業人才。此外，園區支持企業創新創業的政策體系不健全，支持力度較弱。
管理體制不順。20多年來，老一批國家高新區堅持“先行先試、有利發展”的原則，在高新區行政管理方面進行了大膽改革和探索，從而形成了符合高新技術產業發展規律和市場需求的、具有高新區特色的體制與機制?？v觀新升級國家高新區升級歷程，有些地方在管理體制上進行了不少“創新”，有的不顧高新技術產業發展環境需要，將高新區與所在行政區實行區政合并，但新升級國家高新區領導班子仍由行政區領導兼任，導致形成不了“1+1﹥2”組織管理創新效應；有的不考慮高新技術產業集群發展內在規律，為達到升級規模，把幾個不同類別園區進行簡單拼湊，導致園區之間形不成產業鏈，產生不了集聚效應；有的為擴大政策覆蓋面，搞照顧平衡，用“一區多園”帽子把所轄區（縣）各類園區進行整合，導致組織管理松散，執行政策失焦；還有少數地方借高新區升級之名，圖機構升格之實，通過高新區升級來解決領導干部安排問題，出現升級前地方各級領導積極爭取，并承諾為加快高新技術產業發展給予最大支持，一旦爭到國家級牌子，則圍繞機構升格、領導干部安排等問題爭論不休，導致有的高新區升級后領導干部沒有配備到位，管理體制無法理順，高新技術產業得不到快速發展。
對于上述問題如果不引起高度重視，認真加以解決的話，既達不到加快國家高新區創新發展，實現“以升促建”的目的，也會給國家高新區“發展高科技，實現產業化”的良好形象帶來負面影響，不利于充分發揮中國特色高新技術產業的優勢。
做好新升級國家高新區
“升級”工作的對策
針對目前新升級國家高新區存在的主要問題，筆者認為必須以黨的十八大報告、十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和習近平總書記對國家高新區創新驅動發展的重要講話精神為指導，以老一批國家高新區20多年創新發展成功實踐經驗為借鑒，圍繞為什么“升”、“升”什么和怎樣“升”三個方面，研究解決新升級國家高新區問題的對策和措施。
第一，要站在實施創新驅動發展戰略的高度，從思想上解決為什么“升”的問題。
高新區升級是國家加快實施創新驅動發展戰略的要求。黨的十八大報告提出“實施創新驅動發展戰略”。2007年以來，開展高新區升級工作是黨中央、國務院在新時期作出的重大決策部署，體現了對各省區市和高新區所在城市科技發展和高新技術產業化工作的高度重視，是加快經濟發展方式轉變、培育經濟發展持續動力的重要實踐，是完成建設創新型國家偉大歷史使命的重大舉措。因此，從國家層面上看，高新區升級不單單是數量上升級，更重要的是要注重在質量上升級。
高新區升級是各省區市黨委、政府加快地方經濟發展的需求。30多年的改革開放實踐證明，產業發展是地方經濟發展的基礎和關鍵，高新區建設是推動科技與經濟相結合、實現產業倍增的重要途徑和成功路徑。從省區市的發展需求來看，抓好省級高新區升級工作，有利于國家高新區加快創新資源聚集，提高自主創新能力，發展戰略性新興產業，改造提升傳統產業，從而更好地對地方和周邊地區的發展發揮示范帶動、輻射作用。因此，從各省區市黨委、政府來看，高新區升級不只是爭一塊國家級牌子，更重要的是要把國家高新區作為地方經濟發展的創新資源聚集地，把國家高新區作為地方實現轉方式、調結構的主陣地，把國家高新區作為帶動區域經濟快速發展的火車頭。
高新區升級是省級高新區“品質提升、內生增值”的訴求。從前面情況分析可知，大多數省級高新區經過10年、20年的建設發展，呈現出經濟規模快速增長、創新創業要素初步積累、產業結構具有一定特色、示范帶動作用日益顯現等良好勢頭。省級高新區希望通過國家高新區這個大舞臺，加快園區品質提升，享受國家相關政策，實現內生增值。因此，從省級高新區自身來看，高新區升級不僅僅是增加了國家級“金字招牌”，更重要的是必須承擔歷史責任，完成國家使命，為建設創新型國家、實現中國夢做出應有貢獻。
第二，要始終堅持“發展高科技，實現產業化”的宗旨，從工作上解決“升”什么的問題。
與老一批國家高新區相比，雖然新升級國家高新區在某些方面具有一定的趨同性和后發優勢，但是在樹立創新理念、弘揚創業精神、提供優良服務、完善優惠政策、培育優勢企業、打造優質團隊等方面存在較大差距。因此，新升級國家高新區要以科學發展觀為指導，以深化改革開放和體制機制創新為動力，努力做到四個“更加突出”，即更加突出提升自主創新能力，更加突出培育和發展戰略性新興產業，更加突出服務于發展方式轉變和經濟結構調整，更加突出發揮輻射帶動作用。
應該在以下幾個方面扎扎實實做好升級工作：一是提升發展理念。新升級國家高新區必須堅持“發展高科技，實現產業化”根本宗旨，從加強科技與經濟相結合的戰略高度，徹底摒棄落后的、傳統的、單一的以工業發展工業的思路，以大力發展高新技術產業為己任，實現園區產業的高端化、集群化和國際化。二是要提升規劃品質。新升級國家高新區要以“科學發展、創新驅動、注重特色、高端引領”為原則，按照國務院、科技部有關文件精神和科技部火炬中心“創新驅動十年行動方案”要求，在認真總結“十二五”規劃完成情況的基礎上，抓緊做好“十三五”規劃，尤其是要遵循高新技術產業發展規律和市場配置資源需求，按照“創新源→創新體→創新鏈→創新群→創新城”的發展軌跡，用國際視野和前瞻性戰略眼光做好本地區產業發展專項規劃，從而形成“你有我優、你優我特”的競爭優勢。三是提升產業規模。以轉方式、調結構為抓手，在優化產業結構的基礎上擴大產業總量規模；以內生增長與外延擴張相結合，在堅持自主創新、培新育小的基礎上開展招商引資，引入龍頭企業和核心企業，以科技引領與創新驅動為導向，在改造、提升傳統產業的基礎上，大力發展戰略性新興產業。四是提升服務環境。要立足于創新創業人才和企業對生活環境、社會環境、經濟環境的高端需求，努力打造經濟生活和人文生活共存、產業發展與園區建設并舉的創新功能新區，著力做好科技金融、創新人才、技術轉移、孵化器、加速器、生產力促進中心、產業技術聯盟等工作，各省區市黨委、政府要加快制定支持高新技術產業和高新區發展政策體系。五是提升管理水平。要打破傳統的行政管理模式，按照“企業圍繞市場轉，政府圍繞企業轉”的思路，積極探索和推進由“政府主導”向“政府引導”轉變，推動以企業為創新主體的產學研金政的深度融合及協同創新。各省區市黨委、政府要賦予高新區管理體制機制創新的先行先試權，推動高新區建立“小機構、大服務；小政府、大市場”的運行機制，要配好高新區領導班子，搞好高新區專業學習，抓好高新區隊伍建設。
第三，要牢牢把握國家高新區“高”、“新”發展方向，從路徑上解決怎么“升”的問題。
習近平總書記在考察國家高新區時強調，高新區是科技的集聚地，也是創新的孵化器。看一個高新區是不是有競爭力、發展潛力大不大，關鍵是看能不能把“高”和“新”兩篇文章做實做好。高新區要擇優引入企業和項目，不能裝進籃子都是“菜”。他希望高新區抓好科技、人才、政策等要素配置組合，把推動信息化和工業化深度融合落實到具體行業、具體產業、具體產品上。
中央領導對高新區建設發展的重要指示，是新時期國家高新區發展的旗幟和方向，也指明了新升級國家高新區怎樣“升”的路徑。一是升級前要嚴把入口，抓好輔導。對于省級高新區升級，科技部等部門應對相關省區市黨委、政府和高新區領導干部做好輔導工作，認真學習黨中央、國務院以及科技部有關文件精神和老一批國家高新區創新創業精神及成功經驗，全面把握國家高新區申報條件及內涵要求，深入地方開展實地調查走訪，嚴格組織評審工作，對于那些思想認識不到位、創新條件不充分、服務體系不健全、地方保障不強硬的高新區，應該整改達標后重新組織審核。二是升級中要實行對口，加強指導。對于已經升級的國家高新區，要認真分析研判其主要問題，實行分類指導，開展“以老帶新”、“一幫一，手拉手，同發展”等活動，建立“國家高新區創新發展導師”制度?？萍疾靠梢越M織國家自主創新示范區、世界一流科技園區、創新型科技園區、創新型特色園區等老一批國家高新區與新升級國家高新區之間開展結對子等活動；相關省區市黨委、政府可以組織省區市內新老國家高新區開展“創新創業互幫互促”活動；新升級國家高新區也可以與老一批國家高新區建立推進“創新驅動，戰略提升”行動聯盟?？萍疾窟€可以從老一批國家高新區領導干部和專家中選聘一批“國家高新區創新發展導師”，組織他們到新升級國家高新區進行上門指導，學習交流，共同提高。此外，科技部及相關部門還要以園區管理體制、政策理論研究、創新創業服務、產業集群發展、人才引進培養等為主要內容，對新升級國家高新區領導干部和相關部門負責人進行培訓。三是升級后要保持接口，強化督導?？萍疾考跋嚓P部門與新升級國家高新區要在園區管理、產業統計、項目申報、宣傳培訓、平臺建設、資金支持、政策研究等方面建立上下對口、信息聯接的日常聯系機制，通過國家高新區評價指標體系對新升級國家高新區實行嚴格考核和動態管理。發現問題要及時通報相關省區市黨委、政府和高新區，從而達到“以升促建”的目的。新聞媒體要做好新升級國家高新區的輿論宣傳，傳遞正能量，擴大影響。此外，新升級國家高新區還可以積極參加中國高新技術產業開發區協會、國家高新區發展戰略研究會等社會團體開展的相關活動，加強橫向聯系，共同促進提高。
