本文從解析國家高新區(qū)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)特征入手，對２０１５年以來促進(jìn)高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的主要相關(guān)政策進(jìn)行分析研究，對政策制定中的社會公平、普惠民眾、分類引導(dǎo)以及實(shí)施中的專業(yè)解讀、過程控制、結(jié)果導(dǎo)向等提出思考與建議。
“新常態(tài)”是不同以往的、相對穩(wěn)定的狀態(tài)，是２０１４年５月習(xí)近平主席考察河南時(shí)首次提出。“中國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出新常態(tài)”成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征和新標(biāo)簽。本文主要談兩點(diǎn)再認(rèn)識，一是對國家高新區(qū)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)特征的再認(rèn)識，二是對這種新常態(tài)下高新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國家及部委主要創(chuàng)新政策與實(shí)踐效用的再認(rèn)識。
一、國家高新區(qū)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之新常態(tài)特征的再認(rèn)識
國家高新區(qū)誕生于１９８８年，迄今有１５６家。“十三五”末，國家高新區(qū)總數(shù)將達(dá)到２４０家左右，可實(shí)現(xiàn)對我國直轄市和地級市８０％以上覆蓋率。國家高新區(qū)建設(shè)，已進(jìn)入國家政策的普惠階段。如何認(rèn)識高新區(qū)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，本文主要從經(jīng)濟(jì)增速變化、結(jié)構(gòu)升級、動力轉(zhuǎn)變?nèi)S度解析。
１．經(jīng)濟(jì)增速從高速轉(zhuǎn)為中高速，總量規(guī)模仍“富可敵國”
（１）國家高新區(qū)營業(yè)收入增速與全國ＧＤＰ增速比對
２０１２年開始，我國ＧＤＰ增速回落，２０１２－２０１４年在７．７％左右，２０１５年與２０１６年都為６．７％，告別了過去３０多年來ＧＤＰ平均１０％左右的高速增長。與此相仿，國家高新區(qū)經(jīng)濟(jì)增速也從高速向中高速轉(zhuǎn)變。“十一五”、“十二五”期間，高新區(qū)營業(yè)收入（營收）增速基本高出ＧＤＰ同期值的一倍多，２００６－２０１３年增速在２０％至３４％之間，２０１３年為２０．５％，２０１４年已回落至１３．６％，且呈逐年下降趨勢，２０１６年為１１．５％。因此２０１４年以來，國家高新區(qū)營收與ＧＤＰ兩者之間的增速差距縮小到７０％－８０％之間，呈現(xiàn)出明顯放緩節(jié)奏。
（２）引領(lǐng)發(fā)展，在國家經(jīng)濟(jì)總量及區(qū)域經(jīng)濟(jì)中地位突出
國家高新區(qū)經(jīng)濟(jì)增速雖放緩，但實(shí)際增量仍可觀。無論速度還是總量，高新區(qū)在國家經(jīng)濟(jì)總量及區(qū)域經(jīng)濟(jì)中都占重要地位。２０１５年，１４６家國家高新區(qū)營收超過２５萬億元，園區(qū)生產(chǎn)總值占全國ＧＤＰ的１２％、出口占全國的１８％以上，從業(yè)人員１７００萬人，有６３家國家高新區(qū)營收超過了１０００億元；２１家國家高新區(qū)生產(chǎn)總值占所在城市的比重超過３０％，其中７家超過５０％，國家高新區(qū)已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。
（３）高新區(qū)版“富可敵國”
日前，中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報(bào)社官微發(fā)布了一條高新區(qū)版“富可敵國”微信。根據(jù)上半年國家高新區(qū)ＧＤＰ，與世界銀行公布的２０１６年各國ＧＤＰ總量折半換算（當(dāng)然對比國今年可能也有增長），發(fā)現(xiàn)不少高新區(qū)ＧＤＰ與一些國家的 ＧＤＰ相當(dāng)，可謂是“富可敵國”。如天津高新區(qū)上半年ＧＤＰ總值７９５億元（約合１１９億美元），與被世界銀行列為高收入國家、被稱作“波羅的海之虎”的“一帶一路”沿線國家愛沙尼亞２０１６年ＧＤＰ折半值（１１６億美元）相當(dāng)。成都高新區(qū)同期值７０１億元（約合１０５億美元），與歐洲第二大島的冰島２０１６年ＧＤＰ折半值（１００億美元）相當(dāng)。
２．經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級
（１）主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以高技術(shù)制造業(yè)與高技術(shù)服務(wù)業(yè)為主
根據(jù)主管部門相關(guān)調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，按照國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類中符合高技術(shù)制造業(yè)、高技術(shù)服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)范疇，２０１５年在高技術(shù)制造業(yè)范疇內(nèi)，以電子及通信設(shè)備制造業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的高新區(qū)有５２家，其次是醫(yī)藥制造業(yè)４２家；高技術(shù)服務(wù)業(yè)中以信息服務(wù)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的國家高新區(qū)最多，有１９家。故以電子及通信設(shè)備制造業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、信息服務(wù)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的高新區(qū)數(shù)量分別占總數(shù)的３６％、２９％和１３％，合計(jì)占國家高新區(qū)總數(shù)的７８％。
（２）軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級
軟件是推動《中國制造２０２５》和“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動計(jì)劃的核心驅(qū)動力。科技部從１９９５年開創(chuàng)“園中園”的建設(shè)模式，即依托國家高新區(qū)建設(shè)“國家火炬計(jì)劃軟件產(chǎn)業(yè)基地”（簡稱“軟件基地”），迄今科技部共批準(zhǔn)４４家軟件基地，且８０％以上建在國家高新區(qū)內(nèi)。
２０１５年，１４６家國家高新區(qū)中，年?duì)I收在３０００億元以上的有１７家，有３家過萬億，最多達(dá)４萬億元。在這１７家國家高新區(qū)中，有１６家建有軟件基地，其中７家的軟件與信息服務(wù)業(yè)收入超過了１０００億元，如杭州高新軟件園軟件與信息服務(wù)收入占杭州高新區(qū)年?duì)I收的比例超過了４４％，另有３家軟件基地的占比也在１／４及以上。
（３）瞪羚企業(yè)成為新經(jīng)濟(jì)典型代表和高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展新引擎
“瞪羚企業(yè)”是創(chuàng)業(yè)跨過死亡谷進(jìn)入高成長的企業(yè)，國家高新區(qū)產(chǎn)業(yè)升級與結(jié)構(gòu)調(diào)整是以企業(yè)發(fā)展為前提的。根據(jù)主管部門聯(lián)合發(fā)布的《２０１６國家高新區(qū)瞪羚企業(yè)發(fā)展報(bào)告》，國家高新區(qū)瞪羚企業(yè)１８８８家，瞪羚率２．５４％；行業(yè)分布以制造業(yè)為主，其中高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的瞪羚企業(yè)數(shù)量占當(dāng)年瞪羚企業(yè)總數(shù)的５１．１％；分布在９７家高新區(qū)，覆蓋率８３．６％。中關(guān)村、廣州、杭州３家國家高新區(qū)的瞪羚企業(yè)數(shù)量分別達(dá)到３８５家、８８家和５３家，其中軟件與信息技術(shù)服務(wù)業(yè)中的瞪羚企業(yè)數(shù)量分別占這３家高新區(qū)瞪羚企業(yè)總數(shù)的４２．３％、４２％和４５．３％。
３．發(fā)展動力轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動
新常態(tài)第三個(gè)特征是經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力從要素與投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。這里用幾個(gè)數(shù)據(jù)，雖不能以點(diǎn)蓋面，但能說明一些客觀現(xiàn)實(shí)。
（１）創(chuàng)新能力衡量指標(biāo)：高企比例＋學(xué)歷占比。２０１５年，１４６家國家高新區(qū)內(nèi)上報(bào)統(tǒng)計(jì)的高新技術(shù)企業(yè)３１１６０家，占全國高企數(shù)量的４０．９％；１７１９萬名從業(yè)者中，大專以上學(xué)歷５２．７％，這是創(chuàng)新驅(qū)動的輸入指標(biāo)。
（２）創(chuàng)新投入強(qiáng)度指標(biāo)：２０１５年，國家高新區(qū)Ｒ＆Ｄ經(jīng)費(fèi)支出占ＧＤＰ比重是５．６％，全國同期值２．０６％（國家“十二五”目標(biāo)是２．２％，沒有達(dá)到）。國家高新區(qū)“十三五”規(guī)劃中，２０２０年的Ｒ＆Ｄ經(jīng)費(fèi)支出占ＧＤＰ比重將達(dá)到６．５％，是全國２０２０年目標(biāo)（２．５％）的１．６倍。
（３）創(chuàng)新資源與專利：２０１５年底，國家高新區(qū)共匯聚各類大學(xué)７５３所，研究院所２４１５家，企業(yè)技術(shù)中心９５５７家，技術(shù)轉(zhuǎn)移示范機(jī)構(gòu)７８８家，實(shí)現(xiàn)了全國３０％ 以上的企業(yè)研發(fā)投入和５０％以上的企業(yè)發(fā)明專利，每萬名從業(yè)人員擁有發(fā)明專利數(shù)是全國平均水平的８．５倍。
二、新常態(tài)下國家高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展之政策與效用的再認(rèn)識
中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的行政推動力，比任何國家都強(qiáng)，這是中國特色。同樣，國家高新區(qū)的建設(shè)與發(fā)展充分體現(xiàn)了國家意志與政策引導(dǎo)，是政府主導(dǎo)型的布局與發(fā)展建設(shè)過程。１９９１年３月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于批準(zhǔn)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和有關(guān)政策規(guī)定的通知》，批準(zhǔn)全國２６個(gè)地區(qū)建立國家高新區(qū)，一整套扶持高新區(qū)發(fā)展的優(yōu)惠政策出臺，正式拉開國家高新區(qū)建設(shè)與發(fā)展的大幕。僅１９９１年，全國辭職“下海”的達(dá)到１２萬人，其中大部分是到高新區(qū)。２０１５年，國家出臺鼓勵“雙創(chuàng)”的政策，全國尤其是國家高新區(qū)掀起了以９０后大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者、科技人員創(chuàng)業(yè)者等為代表的“新四軍”創(chuàng)業(yè)熱潮。
探討分析新常態(tài)下國家高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的政策前提也必然在國家政策引導(dǎo)體系范疇內(nèi)。這幾年我國重磅政策、經(jīng)典提法密集出臺：從２０１３年習(xí)主席提出的“一帶一路”倡議，到２０１４年的“新常態(tài)”，再到２０１５年的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，以及出臺的加快國家高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的專門政策及相關(guān)政策，都彰顯了國家意志與政策在國家高新區(qū)發(fā)展中的重要性。
高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展是多因素、多維度共同作用的結(jié)果，其中國家與部委政策、產(chǎn)業(yè)與地方政策是前提也是關(guān)鍵。研究分析自２０１５年以來影響國家高新區(qū)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國家及部委重要促進(jìn)政策。主要兩大類，一類是專門政策，一類是相關(guān)政策。
１．新常態(tài)下指導(dǎo)國家高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的專門政策
２０１５年以來，準(zhǔn)確地說是今年以來，有兩份專門針對國家高新區(qū)指導(dǎo)與發(fā)展的重要政策文件，一份是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，另一份是科技部印發(fā)的《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》。
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》是包括國家高新區(qū)在內(nèi)的新時(shí)期各類國家級開發(fā)區(qū)改革與創(chuàng)新發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，這份文件提出了新常態(tài)下包括國家高新區(qū)在內(nèi)的各類型開發(fā)區(qū)改革與創(chuàng)新的總體要求，優(yōu)化形態(tài)和布局、加快轉(zhuǎn)型升級、全面深化體制改革、完善土地利用機(jī)制與完善開發(fā)區(qū)管理制度６方面２３條的政策規(guī)定，是繼１９９１年國務(wù)院１２號文以來的又一重量級政策文件。
國家高新區(qū)“十三五”發(fā)展規(guī)劃核心是發(fā)揮國家高新區(qū)領(lǐng)先優(yōu)勢，促進(jìn)戰(zhàn)略提升，實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)發(fā)展。該文件提出“十三五”國家高新區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)思想與發(fā)展目標(biāo)、九大重點(diǎn)任務(wù)和三方面保障措施。特別是九大重點(diǎn)任務(wù)，從提高自主創(chuàng)新能力、優(yōu)化創(chuàng)業(yè)孵化鏈條、集聚創(chuàng)新型人才、培育壯大市場主體、完善科技金融服務(wù)、構(gòu)建創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)體系、加快建設(shè)科技產(chǎn)業(yè)新城區(qū)、擴(kuò)大全球輻射鏈接，直至深化體制機(jī)制改革，對國家高新區(qū)的建設(shè)與發(fā)展做出了明確的政策引導(dǎo)路徑。
２．與國家高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展緊密相關(guān)的主要政策
２０１５年以來有大量的、與國家高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展緊密相關(guān)的國家及部委政策，主要包括創(chuàng)新驅(qū)動、科技成果、轉(zhuǎn)型升級、開放型經(jīng)濟(jì)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推動“雙創(chuàng)”等。
（１）國家創(chuàng)新驅(qū)動政策。主要三類：國家創(chuàng)新驅(qū)動綱要、國家科技創(chuàng)新規(guī)劃、國家科技成果轉(zhuǎn)化法。
２０１６年５月，中央、國務(wù)院發(fā)布《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，讓創(chuàng)新成為國家意志和全社會的共同行動，要走出一條從人才強(qiáng)、科技強(qiáng)到產(chǎn)業(yè)強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)、國家強(qiáng)的發(fā)展新路徑。今年５月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于縣域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的若干意見》，實(shí)現(xiàn)了把創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略與理念從中央到省市到縣域的政策全履蓋。
２０１６年７月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》，一年來，由科技部單獨(dú)、牽頭或參與發(fā)布的２９個(gè)科技創(chuàng)新專項(xiàng)規(guī)劃陸續(xù)出臺。通過專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新總體部署在相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域和資源配置角度的部署。
２０１５年８月，《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法（２０１５年修訂）》頒布；２０１６年２月，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)實(shí)施〈中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法〉若干規(guī)定的通知》公布，以國家立法形式對促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化給予法律保障。
國家高新區(qū)是我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展最為主要的戰(zhàn)略力量，在實(shí)施這項(xiàng)重要的發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮著標(biāo)志性的引領(lǐng)作用，也是這些政策的最大受益者。
（２）轉(zhuǎn)型升級主要政策。包括供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、中國制造２０２５（１＋Ｘ）、“互聯(lián)網(wǎng)＋” 、軍民融合，以及新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)的政策設(shè)計(jì)，尤以《中國制造２０２５》與“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動指導(dǎo)意見為重中之重。
（３）構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)政策。以開放促改革、促發(fā)展、促創(chuàng)新，引進(jìn)來與走出去更好結(jié)合。構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)的主要政策包括推進(jìn)“一帶一路”倡議，促進(jìn)國際產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能轉(zhuǎn)移、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶、推動?xùn)|西雙向開放等。
（４）“雙創(chuàng)”政策。２０１５年以來國家積極倡導(dǎo)與推進(jìn)“雙創(chuàng)”工作，政策密集出臺，主要包括：
鼓勵“雙創(chuàng)”及眾創(chuàng)空間發(fā)展的政策，主要有：２０１５年３月的國務(wù)院辦公廳《關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》；２０１５年６月《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》等。
推進(jìn)小微企業(yè)雙創(chuàng)基地與城市示范，２０１６年５月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建設(shè)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新示范基地的實(shí)施意見》；２０１５年５月，五部門開展小微企業(yè)雙創(chuàng)基地城市示范工作；２０１６年６月工信部開展小微型企業(yè)雙創(chuàng)示范基地建設(shè)。
（５）其他相關(guān)專業(yè)性政策。２０１６年３月，中央印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》；２０１６年５月，財(cái)政部與科技部聯(lián)合發(fā)布《中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》；２０１６年以來，國家相繼印發(fā)了《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好民間投資有關(guān)工作的通知》《關(guān)于２０１７年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》等。從人才、資金、深化改革等各方面出臺各種政策，且各地對國家與部委政策、專項(xiàng)文件也出臺相應(yīng)政策以落實(shí)。
３．對幾項(xiàng)政策內(nèi)容與實(shí)施狀況的思考與建議
中國是一個(gè)發(fā)展中的社會主義大國，強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中的決定性作用，針對政策制定與實(shí)踐中的社會公平、普惠民眾、分類引導(dǎo)，以及政策執(zhí)行鏈條中的專業(yè)解讀、過程控制、結(jié)果導(dǎo)向等方面，個(gè)人認(rèn)為還存在著可以改進(jìn)的方面提出以下建議。
（１）政策的制定與執(zhí)行，應(yīng)避免“帽子多了會眼花繚亂”
今年３月１０日，中國政府網(wǎng)發(fā)布的《李克強(qiáng)：帽子多了會眼花繚亂，不如在你們原示范區(qū)基礎(chǔ)上打造“升級版”》的新聞報(bào)道引發(fā)強(qiáng)烈關(guān)注。據(jù)報(bào)道，李克強(qiáng)總理１０日參加安徽代表團(tuán)審議時(shí)，有代表建議在該省設(shè)立新的綜合改革試驗(yàn)區(qū)。李克強(qiáng)總理表示，不如咬定青山不放松，在現(xiàn)有的合蕪蚌國家自主創(chuàng)新示范區(qū)基礎(chǔ)上打造“升級版”。試驗(yàn)區(qū)的帽子多了會讓人眼花繚亂。
我國現(xiàn)有政策在制定與執(zhí)行中常呈現(xiàn)下面情況：政策出臺后，相關(guān)部門各處掛牌剪彩，各類政策、各種牌子、各頂帽子隨處可見。部委爭相授予，地區(qū)踴躍爭取。有時(shí)一個(gè)地級市，可以看到同一類型的國家級產(chǎn)業(yè)牌子能授有六七個(gè)之多，而這些授牌的標(biāo)準(zhǔn)卻是要求所處的行業(yè)要么在位列該市前三，要么處于全國全行業(yè)前列，顯然牌子數(shù)量與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)相互矛盾。
政策亂象、帽子拋多了，首先來自不同部門的爭先恐后。在我國已成為世界經(jīng)濟(jì)大國的今天，國家政策應(yīng)少戴帽或不掛牌，政策制定應(yīng)更多地面向普惠、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
（２）政策制定應(yīng)增強(qiáng)社會公平與發(fā)展普惠
經(jīng)濟(jì)全球化背景下，幾乎人人都可借助互聯(lián)網(wǎng)，更加便利地創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)富。對有能力也愿意創(chuàng)造，就應(yīng)在政策設(shè)計(jì)上給予民眾平等機(jī)會，讓更多的人和企業(yè)實(shí)現(xiàn)普惠發(fā)展。因此國家在鼓勵雙創(chuàng)的政策制定中，應(yīng)讓政策增強(qiáng)社會公平性和發(fā)展普惠性。
支持小微企業(yè)雙創(chuàng)基地城市示范建設(shè)，兩年認(rèn)定３０個(gè)示范城市中有７３％是省會城市、直轄市所屬區(qū)和計(jì)劃單列市，財(cái)政給予入選城市３年９億元或６億元的獎勵支持。政策設(shè)計(jì)初心應(yīng)該是要更好地支持小微企業(yè)的雙創(chuàng)與環(huán)境建設(shè)。我國２０１６年底有地級與縣級行政區(qū)劃單位３１８５個(gè)。若財(cái)政資金首先將城市作為篩選條件，恐在政策設(shè)計(jì)上有失公平與普惠。
根據(jù)國情打造公平與普惠發(fā)展模式，過去在支持科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政策設(shè)計(jì)與方式方法上就較為合理。打造面向全國的小微企業(yè)雙創(chuàng)扶持平臺，自愿申請，符合條件，都可支持，則可較好體現(xiàn)政策的社會公正與發(fā)展普惠，擴(kuò)大全社會雙創(chuàng)參與度。
（３）政策內(nèi)容應(yīng)設(shè)計(jì)分類引導(dǎo)與告之義務(wù)
清華大學(xué)施一公教授說：壓死駱駝的最后一根稻草是鼓勵科學(xué)家創(chuàng)辦企業(yè)。他認(rèn)為應(yīng)鼓勵科技人員把成果和專利轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，但讓他們自己出來做企業(yè)就本末倒置了。
雙創(chuàng)時(shí)代，國家鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，是從政策設(shè)計(jì)上給每一個(gè)人一個(gè)公平的機(jī)會，只要愿意且有能力，都可以去創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。但如果把雙創(chuàng)理解為每一個(gè)人都必須去創(chuàng)新去創(chuàng)業(yè)，每一個(gè)人都有能力去創(chuàng)新去創(chuàng)業(yè)，每個(gè)科技人員都應(yīng)該帶著科技成果去創(chuàng)新去創(chuàng)業(yè)，則是對“雙創(chuàng)”的理解偏差。事實(shí)是，創(chuàng)業(yè)時(shí)代，創(chuàng)業(yè)會有大量死亡；創(chuàng)新也不是人人皆可為之，有想法是一回事，有能力則是另一回事。適應(yīng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者應(yīng)該是熱情與能力雙俱備、只欠“雙創(chuàng)”這股東風(fēng)。
術(shù)業(yè)有專攻，全才有，但一定是少數(shù)甚至是極少數(shù)，在專業(yè)分工協(xié)作極其發(fā)達(dá)的今天，團(tuán)隊(duì)合作、優(yōu)勢互補(bǔ)、工匠精神，都是一種時(shí)尚。故政策內(nèi)容設(shè)計(jì)上應(yīng)充分體現(xiàn)分類引導(dǎo)原則并行其告之義務(wù)，避免一邊倒。盡量減少因政策設(shè)計(jì)的疏漏，使執(zhí)行過程中出現(xiàn)不必要的問題時(shí)、才想到或者是才有時(shí)間來思考該項(xiàng)政策的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、適應(yīng)人群。
（４）政策解讀應(yīng)專業(yè)權(quán)威，減少下級政策對核心內(nèi)容的理解偏差
從政策制定到執(zhí)行完畢，或者說是從政策出臺，到省市到縣域到企業(yè)到個(gè)人，是一條長長的執(zhí)行鏈；而中國的國情是地方政府一般都會對上級政策制定出相應(yīng)的地方政策或條款以便執(zhí)行。這當(dāng)中，使下級政策制定者了解上級政策的核心至關(guān)重要。
新常態(tài)下，國家激勵科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，對兼職轉(zhuǎn)化或離崗創(chuàng)業(yè)的科技人員，原則上保留人事關(guān)系的時(shí)間不超過３年，這與美國等發(fā)達(dá)國家類似處理方式為１－２年較為接近，也有利于加速科技成果的轉(zhuǎn)化：因科技昌明，技術(shù)發(fā)展與產(chǎn)品更替速度都很快，３年時(shí)間可以使一項(xiàng)科技成果不具備競爭優(yōu)勢、或失去轉(zhuǎn)化意義或進(jìn)入淘汰狀態(tài)，此時(shí)科技人員決定是繼續(xù)創(chuàng)業(yè)、還是回歸科研，３年已是一個(gè)相當(dāng)極限的年限了。但看見一些地方制定的類似政策中，將這種“留后路”的期限設(shè)定到了６年，這顯然不是政策設(shè)計(jì)的“福音”，而是對高校與科研單位、科研人員雙方都不利的年限設(shè)定。從某種角度是否也說明某些地方政策制定者對高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展與成果轉(zhuǎn)化規(guī)律缺乏認(rèn)識。
因此，國家及部委政策出臺后，對其解讀不應(yīng)只是側(cè)重于政策制定背景、政策出臺的重要性等宏觀層面，或者是以內(nèi)容解釋內(nèi)容，而是應(yīng)該對政策中的關(guān)鍵點(diǎn)或者數(shù)據(jù)來源進(jìn)行有專業(yè)背景的解讀，以便下級政策的制定與執(zhí)行減少偏差。
（５）政策制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)過程控制、考核評價(jià)機(jī)制
在促進(jìn)國家高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的專門政策中，都要求建立健全或完善評價(jià)考核制度，加強(qiáng)對高新區(qū)的監(jiān)督管理和動態(tài)管理，并根據(jù)年度評價(jià)考核和評估結(jié)果，結(jié)合土地集約利用評價(jià)情況，對發(fā)展好、用地集約的國家高新區(qū)給予激勵政策。這種出自主管部門的考核評價(jià)結(jié)果對高新區(qū)管委會都是極其重要的，不得不看重，也不得不重視。
一個(gè)被批準(zhǔn)的國家高新區(qū)是否繼續(xù)存在，需要根據(jù)現(xiàn)有的國家高新區(qū)申報(bào)條件來決定，只要高新區(qū)滿足這些條件，則任何考核評價(jià)都不可能影響其作為國家高新區(qū)的資格。同時(shí)一年一考核、一評估、一激勵，采用怎樣的頻率更有利于高新區(qū)的發(fā)展也值得探討。
重要的是，任何一次評價(jià)或評估的結(jié)果取決于四個(gè)方面：一是體現(xiàn)評估實(shí)施方或管理方政策導(dǎo)向的一套相對科學(xué)合理的考核評價(jià)指標(biāo)體系，二是一組反映被評估者真實(shí)發(fā)展情況的原始統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（含公開數(shù)據(jù)與非公開數(shù)據(jù)），三是選擇一組評估評價(jià)計(jì)算方法與公式，四是實(shí)施評估評價(jià)工作人員的公正客觀素質(zhì)。第一個(gè)方面更多地取決于管理者的意志導(dǎo)向和評估者的研究水平（比如被評估群體是否需要分類，畢竟４萬億元與１００億元差的不是一個(gè)數(shù)量級），指標(biāo)體系處于公開狀態(tài)；第二個(gè)方面完全取決于被評估者上報(bào)數(shù)據(jù)的真實(shí)客觀性，評估中有部分采用公開數(shù)據(jù)，部分采用的是非公開數(shù)據(jù)；第三個(gè)方面在現(xiàn)有類似評估方法與評估公式有限的情況下，選擇具有一定的客觀性，但方法運(yùn)用與處理過程也可能帶有一定的主觀性；第四個(gè)方面則完全取決于實(shí)施評估工作的第三方企業(yè)文化與評估人員的個(gè)人素質(zhì)。
從上可見，考核評價(jià)最終排名的工作流程與評估團(tuán)隊(duì)的研究水平與個(gè)人素質(zhì)有關(guān)，若是社會團(tuán)體的評估評價(jià)則完全由其團(tuán)隊(duì)水平與團(tuán)隊(duì)素質(zhì)決定，其結(jié)果的認(rèn)可度是完全有待時(shí)日；但如果是主管部門實(shí)施的第三方評估評價(jià)與考核，則應(yīng)從制度設(shè)計(jì)上，采用至少兩個(gè)獨(dú)立團(tuán)隊(duì)開展工作，以便在對比中提高指標(biāo)體系設(shè)計(jì)水平，并從制度設(shè)計(jì)上避免人為因素。
（６）新常態(tài)下的財(cái)政普惠應(yīng)以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)橹鳎O(shè)計(jì)后置獎勵補(bǔ)貼政策
現(xiàn)階段，專利是應(yīng)該仍在申請后補(bǔ)貼還是可等專利轉(zhuǎn)化后形成商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化以后再加大補(bǔ)貼？過去科技落后、專利量少，鼓勵專利申請，對專利申請后給予補(bǔ)貼。２０１５年，我國國內(nèi)發(fā)明專利申請量１１０．２萬件，國內(nèi)發(fā)明專利授權(quán)量３５．９萬件，發(fā)明專利擁有量１４７．２萬件，世界第一。這么龐大數(shù)量的專利，實(shí)際轉(zhuǎn)化率低。今時(shí)不同往日，為鼓勵專利轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，是時(shí)候考慮采用專利運(yùn)用的后補(bǔ)貼政策，給實(shí)現(xiàn)專利轉(zhuǎn)化與運(yùn)營得好的專利以補(bǔ)貼或獎勵，突出政策的結(jié)果導(dǎo)向。
地方政府是否應(yīng)對剛引進(jìn)的高端人才施以幾百萬元的購房補(bǔ)貼，還是應(yīng)等其對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)作出貢獻(xiàn)后給予獎勵補(bǔ)償？目前各地的“人才爭奪戰(zhàn)”中，地方政府大都出臺引進(jìn)人才的各項(xiàng)優(yōu)惠政策措施，如不少地區(qū)采用財(cái)政資金對高端引進(jìn)人才直接給予幾百萬元不等的購房補(bǔ)貼，而對剛大學(xué)畢業(yè)生有的給予幾千元的租房補(bǔ)貼；這是一種前置優(yōu)惠政策。問題是對高端人才的評價(jià)是以其過往的成績得出，而進(jìn)入當(dāng)?shù)睾笫欠癯煽冹橙粦?yīng)還有不確定性，是否能“落地生根”、會不會“水土不服”等等；而且解決引進(jìn)高端人才優(yōu)質(zhì)住房問題也可以是地段良好、設(shè)施齊全、拎包入住的“專家公寓”。古語說“好飯不怕晚”、“無功不受祿”，如果把這種補(bǔ)貼金額用在引進(jìn)人才對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)后的獎勵，這種優(yōu)惠政策后置是否更能既對得住納稅人的錢，也更能體現(xiàn)出對同為創(chuàng)業(yè)的草根人士相對公平。
事實(shí)上，今天的新常態(tài)下，改革開放已取得巨大成效，中國已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，各級政府有底氣、有能力、有必要、也是時(shí)候?qū)⑦^去大量的前置化財(cái)政獎勵補(bǔ)貼政策，向以結(jié)果為導(dǎo)向的后置化轉(zhuǎn)變。
（作者系國家高新區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研究會副會長、中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報(bào)社常務(wù)副社長）
摘自《中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報(bào)》
