北京報道 文/孫雷
中國政府正在醞釀進一步深化預算管理改革，其中，政府會計改革將被放在優先地位。
“中國推進政府會計改革是順應加強公共支出管理的必然趨勢。”11月27日，由中國財政部和國際公共部門會計準則委員會聯合主辦的政府會計最新發展國際研討會上，財政部部長助理張通說。
張通強調，中國推進政府會計改革將考慮采取漸進式改革思路，建立全面、完整、準確反映政府財政財務狀況、資金運行情況的政府會計管理體系，為財政管理和宏觀經濟調控服務。
而在國際公共部門會計準則委員會(IPSASB)主席麥克·赫松看來，中國的這一改革思路，代表了國際上加強公共管理的重要方向，“將有利于增強政府透明度，提高政府的責任和可信性，有利于政府做出正確決策，對整個中國的政府框架財務管理都會發生重大影響。”
公共支出管理需增加透明度
張通指出，中國近年來推進的預算管理改革成效顯著，但目前的公共支出管理體系還不盡完善，需要進一步深化改革，其中一項重要改革內容，就是研究推進政府會計改革。
中國現行政府預算會計制度存在的問題，顯然也讓中國政府意識到了改革的必須。
中國現行預算會計體系的特點是，以現金收付制為會計核算基礎，實行預算會計體系，按單位類型設置會計體系。
該體系存在的主要問題是，一方面，缺乏統一規范會計準則體系和制度體系。現行預算會計制度，各自獨立核算、相互分隔，不能形成有機整體，不能全面準確及時地反映政府資金和資源的整體運行情況。
另一方面，該體系核算范圍偏窄。各級財政部門只核算當年的預算收支情況，對于預算外資金、社會保險基金以及政府債權債務資金還沒有或者沒有完全納入政府會計核算范圍。
同時，以現金收付制為核算基礎，有些當期已經發生的現金收支事項，不能在當期確認，比如，固定資產不計提折舊，不能全面反映政府財務資源和受托責任，不利于有效防范財政風險。
此外，該體系缺乏政府財務報告制度。財政部門向同級人大報送的預算決算內容，缺乏資產負債等方面的信息，行政事業單位會計雖然有財務決算，但內容也不夠全面。
因此，建立一套有助于加強預算成本核算與業績考核，能夠比較全面、準確地反映一些長期項目和債務信息，增加預算信息的完整性、可信性和透明度的會計體系成為必要。
在國家“十一五”規劃中，已經明確提出要推進政府會計改革。“中國推進政府會計改革是順應加強公共支出管理的必然趨勢。”張通說。
不僅是技術變更問題
然而，改革的復雜性與敏感性似乎決定了，中國推進政府會計改革，需要直面諸多挑戰。
張通表示，推進政府會計改革是財政管理領域的一項基礎性變革，涉及面廣、技術性強，“不僅是會計技術變更問題，更是管理理念更新問題”。
由于歷史原因，中國的政府單位劃分范圍比較復雜，包括行政單位、事業單位、建設單位等。如何對這些單位進行劃分，按照什么標準進行劃分，哪些界定為政府單位，都是政府會計改革所必需妥善解決的問題。
此外，現行預算會計制度，存在多套會計制度并存而且相互交叉的問題。張通表示，如何對現行會計制度進行整合，最終形成一套系統完整，適用于所有政府單位的政府會計準則和制度體系，工作量和難度都相當大。
另外一項重大挑戰是現金收付實現制如何向權責發生制轉變的問題。
政府會計改革的一個大方向是要從當下的現金收付實現制逐步轉向權責發生制。與現金收付制比較，權責發生制更能客觀公正反映一定會計期間的費用水平和盈虧水平。但與此同時，權責發生制在全面、準確反映當期現金流方面也存在一定局限，需要收付實現制加以彌補。因此，應該在多大范圍程度實行權責發生制，如何分項目分重點實行這項改革，是需要漸進妥善解決的問題。
因此，張通強調，推進政府會計改革應采取漸進式的改革思路。
中國政府會計改革的初步設想是，按照“總體規劃，先易后難，重點突破，逐步推進”的原則，重點研究解決界定政府單位范圍、構建政府會計準則和制度體系、制定政府年度財務報告制度、確定實施權責發生制的程度以及政府會計改革的相關配套措施問題。
其中，中國現行預算會計管理單位，將可能不再劃分為行政單位和事業單位，而是按照社會主義市場經濟條件下公共財政的要求，將具有公共功能的現行行政單位原則上劃為政府單位。
事業單位分三類：一類是公共功能較強的事業單位劃為政府單位；二類是將不以盈利為目的，能夠通過非政府性收費等方式實現收支平衡的事業單位，劃為非營利組織；三類是競爭領域的經營單位劃分為企業。這方面的改革還要和中國整個政府機構的改革相協調。
在研究構建政府會計準則和制度體系方面，初步考慮分兩步走。
首先是制定統一的政府會計基本準則，明確政府會計核算原則。在科學規范和界定政府單位范圍基礎上，對資產負債收入匯率等會計要素的計量和確認標準，研究制定規范統一的基本準則。適用于各級政府所有的政府單位。
接下來，在政府會計基本準則的規范下，整合現行的預算會計制度，建立新的政府會計制度體系。包括建立政府總會計制度和政府單位會計制度。
在會計原則方面，中國還將考慮實行修正的權責發生制，并與政府會計準則的制定和發展步伐相適應，分部分、分步驟等實行權責發生制。
