來(lái)源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)
翁仕友 袁朝暉 程志云
55歲的國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)(下稱(chēng)國(guó)家發(fā)改委)又一次被重新定位。
3月15日，十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)一次會(huì)議第五次全體會(huì)議，表決通過(guò)了關(guān)于批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定草案，以大部制為核心內(nèi)容的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案塵埃落定。
按照方案，新組建了工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，同時(shí)，國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)、信息產(chǎn)業(yè)部、交通部、人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、建設(shè)部不再保留。
合理配置宏觀調(diào)控部門(mén)職能，形成科學(xué)權(quán)威高效的宏觀調(diào)控體系，列于機(jī)構(gòu)改革方案的第一條。由此，國(guó)家發(fā)改委的定位再次進(jìn)入改革視野。這也是近20年來(lái)，機(jī)構(gòu)改革第四次聚焦于調(diào)理發(fā)改委定位。
根據(jù)方案，國(guó)家發(fā)改委將進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，集中精力抓好宏觀調(diào)控。此間觀察人士稱(chēng)，發(fā)改委瘦身看似削權(quán)，實(shí)質(zhì)上拔高了它的位置，使其能超脫于部門(mén)利益之外。
瘦身
位于北京市月壇南街的國(guó)家發(fā)改委有26個(gè)司局，1000多工作人員。在國(guó)務(wù)院組成部門(mén)序列中，發(fā)改委是一個(gè)地位獨(dú)特的“超級(jí)大部”。內(nèi)設(shè)司局包括工業(yè)、交通、能源、環(huán)境資源、社會(huì)發(fā)展、外資、貿(mào)易、就業(yè)等國(guó)民經(jīng)濟(jì)所有領(lǐng)域，職責(zé)范疇則包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)和投資政策、體制改革、價(jià)格等，并參與財(cái)政和貨幣政策制定。
按照已經(jīng)公布的 《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案(草案)》，國(guó)家發(fā)改委的工業(yè)行業(yè)管理、能源行業(yè)管理職能將分別劃入新組建的工業(yè)和信息化部、國(guó)家能源局。此前，發(fā)改委工業(yè)司主要負(fù)責(zé)擬訂主要工業(yè)行業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，還承擔(dān)鹽業(yè)行政管理。能源局不僅承擔(dān)能源發(fā)展戰(zhàn)略和重大政策的提出，還實(shí)施對(duì)石油、天然氣、煤炭、電力等能源以及石油儲(chǔ)備的管理。
有專(zhuān)家分析認(rèn)為，由于新組建的交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障部均與國(guó)家發(fā)改委職能交叉，發(fā)改委交通運(yùn)輸司、就業(yè)司等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能估計(jì)會(huì)有一些調(diào)整。
以交通運(yùn)輸為例，機(jī)場(chǎng)的改建擴(kuò)建等事項(xiàng)目前均需報(bào)國(guó)家發(fā)改委審批，在本輪機(jī)構(gòu)改革中，這些權(quán)限會(huì)否轉(zhuǎn)移到交通運(yùn)輸部也是一個(gè)疑問(wèn)。在今年全國(guó)兩會(huì)上，已有民航系統(tǒng)高官作出呼吁。有專(zhuān)家認(rèn)為，在大部制改革推行之后，勢(shì)必會(huì)帶來(lái)政府權(quán)力的重新配置，解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵便是如何改革發(fā)改委。
在此之前有專(zhuān)家設(shè)想，在大部制改革中，將國(guó)家發(fā)改委的部分職能并入國(guó)務(wù)院各部門(mén)，比如交通運(yùn)輸司并入交通運(yùn)輸部、外資司和經(jīng)貿(mào)司并入商務(wù)部、財(cái)政金融司并入財(cái)政部、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)司并入農(nóng)業(yè)部等等。
一位不愿具名的專(zhuān)家告訴本報(bào)，全國(guó)兩會(huì)之后，第一步工作會(huì)是部委間職能的梳理，包括一些微觀項(xiàng)目審批權(quán)的清理，這項(xiàng)工作估計(jì)會(huì)在兩個(gè)月內(nèi)完成。
在國(guó)家發(fā)改委的職能中，投資管理、規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策管理權(quán)重很大。這次機(jī)構(gòu)改革方案對(duì)此有明確的指向。3月11日，國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)華建敏在關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明中特別提及，今后將深化投資體制改革，繼續(xù)縮小投資審核范圍，下放審核權(quán)限，簡(jiǎn)化審核程序；同時(shí)，改進(jìn)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策管理，地方規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策，除按規(guī)定需報(bào)國(guó)務(wù)院審批的外，由地方政府和行業(yè)管理部門(mén)在國(guó)家規(guī)劃和政策的指導(dǎo)下分別制定。
“我覺(jué)得這個(gè)做法很好，實(shí)際上，改革并不是削弱了發(fā)改委，而是加強(qiáng)了，把它的位置拔高了?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)魏加寧告訴本報(bào)。
早在上世紀(jì)末，就有學(xué)者提出“國(guó)家計(jì)委”不應(yīng)該承擔(dān)具體項(xiàng)目審批，可以改革成類(lèi)似日本企劃廳的政府組成機(jī)構(gòu)，它高于各部委，專(zhuān)注國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃的制訂。魏加寧認(rèn)為，如果能解決微觀項(xiàng)目審批的問(wèn)題，國(guó)家發(fā)改委就能從部門(mén)利益中超脫出來(lái)，這樣去協(xié)調(diào)宏觀調(diào)控，也就更名正言順了。
慣性
過(guò)去20年來(lái)，國(guó)家發(fā)改委的調(diào)整均與宏觀調(diào)控一詞相關(guān)。
國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)1952年11月成立。改革開(kāi)放后的一段時(shí)間，這個(gè)機(jī)構(gòu)一度被看作 “計(jì)劃經(jīng)濟(jì)核心堡壘”。1988年，原國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)委被撤，組建新的國(guó)家計(jì)委。此時(shí)，國(guó)家計(jì)委被定位為“高層次的宏觀管理機(jī)構(gòu)”，“不再承擔(dān)微觀管理和行業(yè)管理職能”。在1998年3月的機(jī)構(gòu)改革中，它被更名為國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)，當(dāng)時(shí)的機(jī)構(gòu)改革方案明確的宏觀調(diào)控部門(mén)還包括國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、財(cái)政部和央行。
2003年3月，國(guó)家計(jì)委更名為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。名稱(chēng)幾經(jīng)變更，發(fā)改委也在尋求職能的轉(zhuǎn)變，而核心目標(biāo)是完善宏觀調(diào)控。此次改革，將國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)、技術(shù)改造投資管理、多種所有制企業(yè)的宏觀指導(dǎo)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展以及重要工業(yè)品、原材料進(jìn)出口計(jì)劃等職能,劃歸發(fā)展和改革委。
與此同時(shí)，積極推進(jìn)投融資體制改革,大力減少行政審批和微觀管理事務(wù),更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)作用，也被明確為對(duì)發(fā)改委的改革要求。
但是也有學(xué)者在接受本報(bào)采訪時(shí)說(shuō)，近幾年，國(guó)家發(fā)改委強(qiáng)化審批的現(xiàn)象實(shí)際上有“回潮”跡象。
一位知情人士透露，2004年國(guó)務(wù)院頒布了關(guān)于投資體制改革的若干意見(jiàn)，對(duì)于一些投資項(xiàng)目實(shí)行地方政府審批、發(fā)改委備案。但是，在具體操作過(guò)程中，一些備案類(lèi)似于變相審批。
這位知情人士稱(chēng)，這些項(xiàng)目在得到地方政府批準(zhǔn)后就算通過(guò)審查了，但現(xiàn)在是地方政府審批之后還不算完，還需要上級(jí)發(fā)改委備案，如果人家不給個(gè)函，回復(fù)說(shuō)我同意了，這個(gè)項(xiàng)目就不能啟動(dòng)。
在3月12日全國(guó)政協(xié)教育組的分組討論中，全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)工商聯(lián)常委孫珩超直指發(fā)改委大部權(quán)力過(guò)于集中的弊端。孫珩超說(shuō)，現(xiàn)在的發(fā)改委等于是一個(gè)“小國(guó)務(wù)院”，在發(fā)改委某個(gè)部門(mén)下面一個(gè)司下面的一個(gè)處的處長(zhǎng)面前，全國(guó)各地跑項(xiàng)目的專(zhuān)家連一句話都不敢辯，“一反駁項(xiàng)目就沒(méi)有了”。
一些觀察者認(rèn)為，作為“宏觀”部門(mén)的發(fā)改委如今身負(fù)眾多微觀事務(wù)管理，“就連方便面的漲價(jià)、汽車(chē)廠商上什么車(chē)型都得發(fā)改委下文?！痹谑甲?003年的宏觀調(diào)控中，在清理投資過(guò)程中行政手段的頻繁使用，在經(jīng)濟(jì)學(xué)界也是爭(zhēng)議不斷。
按照規(guī)定，3000萬(wàn)以上的項(xiàng)目必須報(bào)國(guó)家發(fā)改委批，為了避免在部委走審批程序，有些地方政府就分拆項(xiàng)目，一個(gè)一億元的項(xiàng)目就會(huì)被拆分成三個(gè)以上?！斑@里面固然有地方政府逃避監(jiān)管的責(zé)任，但是，我們也得思考思考他們?yōu)槭裁匆獡?dān)著風(fēng)險(xiǎn)去逃避?！鄙鲜鋈耸勘硎?。
角色
或許正因?yàn)槿绱耍?008年的機(jī)構(gòu)改革，對(duì)發(fā)改委的再定位，對(duì)財(cái)政部和央行定位的進(jìn)一步明晰，目標(biāo)指向了“合理配置宏觀調(diào)控部門(mén)職能，形成科學(xué)權(quán)威高效的宏觀調(diào)控體系”。
在正在進(jìn)行的大部制改革中，發(fā)改委會(huì)做哪些調(diào)整，將會(huì)成為影響大部制改革的一個(gè)重要因素，同時(shí)，這也將決定未來(lái)發(fā)改委在宏觀調(diào)控體系中扮演什么樣的角色。
3月12日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案(草案)亮相的第二天，在分組討論中，國(guó)家發(fā)改委成了多位政協(xié)委員“炮轟”的對(duì)象。全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華在討論中發(fā)言稱(chēng)，“把改革機(jī)構(gòu)放在發(fā)改委，是不合適的。發(fā)改委本身就是機(jī)構(gòu)改革的龍頭，最需要改革的就是它，它去牽頭搞機(jī)構(gòu)改革，這個(gè)怎么可能呢？”
李金華所說(shuō)的“改革”是指2003年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中并入發(fā)改委的體改委。成立于1980年的體改辦后更名為體改委，在1998年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，由國(guó)務(wù)院組成部門(mén)改為議事機(jī)構(gòu)。2003年3月，發(fā)改委體改司設(shè)立，從此，國(guó)家計(jì)委的名稱(chēng)上多了“改革”二字。
魏加寧在接受本報(bào)采訪時(shí)，表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)，他認(rèn)為，改革和發(fā)展的利益沖突容易導(dǎo)致發(fā)展優(yōu)先、改革滯后的局面。改革往往看起來(lái)事情沒(méi)有那么急，能緩就緩，發(fā)展往往非常緊迫，比如就業(yè)情況、物價(jià)漲跌、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是高了還是低了都是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)非常關(guān)心的問(wèn)題，所以很容易因?yàn)榘l(fā)展而耽擱改革。
1998年，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委成立，這是一個(gè)負(fù)責(zé)調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏觀調(diào)控部門(mén)，當(dāng)時(shí)內(nèi)設(shè)司局20個(gè)，它整合了電力、冶金、機(jī)械、醫(yī)藥等部門(mén)職能，成為國(guó)務(wù)院第一大部。
這形成了“大經(jīng)貿(mào)，小計(jì)委”的格局。兩年后發(fā)生亞洲金融危機(jī)，中國(guó)政府大量增發(fā)國(guó)債，作為宏觀調(diào)控部門(mén)之一的國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)審批這些國(guó)債項(xiàng)目。而在2003年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委撤銷(xiāo)后，很多行業(yè)管理職能轉(zhuǎn)入發(fā)改委。發(fā)改委替代經(jīng)貿(mào)委成為國(guó)務(wù)院第一大部，同時(shí)成為既有“宏觀調(diào)控權(quán)”又有“微觀審批權(quán)”的大部委。此前的2002年召開(kāi)的中共十六大宣布，中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已初步建成。
魏加寧告訴本報(bào)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，包括改革開(kāi)放后第一輪經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)的經(jīng)濟(jì)調(diào)整，宏觀調(diào)控的主角都是發(fā)改委。到了1993年經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，宏觀調(diào)控的重心就轉(zhuǎn)向央行，當(dāng)時(shí)央行行長(zhǎng)由朱?基副總理兼任。到了亞洲金融危機(jī)的時(shí)候，主要以積極財(cái)政為主導(dǎo)。
有學(xué)者認(rèn)為，以往發(fā)改委正是通過(guò)微觀手段實(shí)現(xiàn)了宏觀調(diào)控的目的。那么，在微觀管理職能剝離后，國(guó)家發(fā)改委將如何實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控呢？
“關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明”指出，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行等部門(mén)要建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，各司其職，相互配合，發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策在宏觀調(diào)控中的導(dǎo)向作用，綜合運(yùn)用財(cái)稅、貨幣政策，形成更加完善的宏觀調(diào)控體系，提高宏觀調(diào)控水平。
可以預(yù)見(jiàn)的是，財(cái)政部、央行亦將在改革完善預(yù)算、稅政管理和健全貨幣政策體系上有新動(dòng)向。
“這次機(jī)構(gòu)改革提出要將更多職能讓位市場(chǎng)的同時(shí)，還探索一種長(zhǎng)期化的宏調(diào)方式，避免重蹈機(jī)構(gòu)再膨脹的覆轍。”中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授魯照旺說(shuō)。
來(lái)源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)網(wǎng)
