信息來源：《 人民論壇 》（2011年第2期）
五年規劃工作的制度化
“十二五”規劃是在20年全面建設小康社會時間過半，我國經濟社會發展面臨新形勢和新任務條件下的五年規劃；是在經受嚴重金融危機沖擊，國際經濟格局正在發生重要變化條件下的五年規劃。
新中國成立以來先后有過十一個五年規劃，改革開放前五個，改革開放后六個。前十個稱“計劃”，從“十一五”開始稱“規劃”。從“一五”到“七五”稱“國民經濟計劃”，從“八五”開始稱“國民經濟和社會發展計劃”或者規劃。從五年規劃的制定和執行情況，可以看出國家發展的軌跡和脈絡，也反映出經濟體制和發展理念的進步。
改革開放前最成功的是“一五”計劃（1953～1957），當時沒有經驗，但非常認真地編制計劃，從1952年開始，經過三年半時間編成，時間已經過半。1956年黨的“八大”提出關于制定“二五”計劃的建議，國務院從1957年開始編制“二五”計劃。但從1957年下半年開始，批判右傾保守思想，接著就是“大躍進”和“文化大革命”，國家政治和經濟生活陷于混亂，經濟發展戰略目標和政策變化不定，五年計劃很難正常編制和執行。現在看來有點不可思議，中國實行計劃經濟，但從“二五”到“五五”都沒有按法定程序提交全國人大審議批準，也沒有正式公布實行。“五五”計劃包含在當時編制的《十年規劃綱要》之中，沒有獨立文本。改革開放以來，從“六五”（1981～1985）開始，法定程序都比較健全，經過全國人大審議批準，但“六五”和“七五”時期（1986～1990）都遇到大的經濟調整，計劃也經常變化。我從“八五”（1991～1995）以來參加了歷次中央關于五年規劃“建議”的起草。在準備“八五”的時候，剛剛遭遇嚴重的通貨膨脹和政治動蕩，當時把困難估計重了，在鄧小平南方講話以后，1993年3月黨的十四屆二中全會對“八五”時期的經濟增長速度、產業結構、利用外資、進出口貿易和投資規模等重要指標進行了大的調整。“九五”（1996～2000）以來的三個五年規劃，加上“十二五”規劃，黨的十四屆、十五屆、十六屆、十七屆中央委員會，都是在五中全會提出關于制定五年規劃的“建議”；第二年3月，也就是新的五年規劃開始的第一年的全國人大會議，審議通過國務院制定的五年規劃。五年規劃制定工作的制度化是國家政治和經濟進步的表現。
“一五”到“五五”是計劃經濟體制，“六五”到“九五”是經濟體制轉軌，“十五”以來是社會主義市場經濟體制。有一個值得注意的現象：在實行計劃經濟時期，除“一五”外都沒有嚴格制定和執行，法律程序也不健全；倒是經濟體制開始轉軌和實行市場經濟體制以后，五年規劃的制定和執行，逐步走上了制度化的道路。按理說，計劃經濟體制是應該嚴格計劃制定和執行的，為什么反而沒有做到呢？究其原因，第一，是決策的隨意性，例如“大躍進”；第二，是政治不穩定，例如“文化大革命”時期；第三，是具體操作方面的原因，在社會經濟情況復雜多變條件下搞大量的指令性指標確有困難；第四，更重要的是，對我國社會經濟發展階段和基本戰略目標把握得不準，例如上世紀50年代末期提出“超英趕美”，60～70年代提出2000年實現四個現代化；還有些具體的目標，例如1980年實現農業機械化，等等，都是不可能達到的戰略目標，按照這樣的要求搞規劃，誰也搞不好。改革開放以來，確立了“社會主義初級階段”、“三步走”戰略、“全面建設小康社會”和“構建和諧社會”，這些大的戰略定位和部署對了，加上對外開放后能夠以國際視野看待中國的發展，經濟社會發展規劃才有可能比較符合實際。
現在國際金融危機最危急的時刻已經過去，但世界經濟復蘇緩慢，還有不少不穩定和不確定因素。發達國家失業率居高不下，國際金融市場脆弱，主權債務危機，外匯市場矛盾尖銳，這些風險又大多相互關聯。最近美國宣布實行量化寬松的貨幣政策，在2011年上半年以前增持6000億美元國債，給世界經濟帶來新的危險因素，也使我國面臨更為復雜的國際經濟形勢。我們既要鞏固和擴大應對國際金融危機的成果，保持政策的連續性，也要順時應變，考慮世界經濟的新形勢和金融危機過后的長遠發展。刺激經濟的政策，哪些要延續，如何延續？哪些要退出，什么時候退出？都是需要研究解決的問題。總的原則應該是：實行刺激經濟政策要以不引起嚴重通貨膨脹和加劇生產過剩為限，退出刺激經濟政策要以不引起經濟嚴重下滑為限。
“十二五”是20年全面建設小康社會的第三個五年規劃，要和2020年的發展目標相銜接。到“十二五”末，全面建設小康社會應該有個大體的眉目，所以要有更長遠的預見，不能只顧眼前。
中長期規劃的編制和實行也涉及體制問題。黨代會、人代會、五年規劃，都是五年。但是，黨代會年份是逢二、逢七，人代會和政府換屆是逢三、逢八，五年規劃起始是逢一、逢六，時間不完全一致。單獨來看，每一個方面都是制度化的，但綜合來看，中央和地方都存在決策者和執行者不完全一致的情況。這是歷史形成的，現在不可能改變。都是共產黨領導，有政治穩定性和政策連續性，這是中國的特點和優勢。雖說如此，也需要在規劃中強調兼顧當前和長遠，長短結合，標本兼治。在中央“建議”起草過程中，這一點是很明確的。
關于轉變經濟發展方式
中央“建議”的最重要的綱領性要求，就是關于“十二五”規劃主題和主線的規定：以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線。這是貫穿整個中央“建議”的綱，也是貫穿正在制定的、將于明年3月提交全國人大審議的“十二五”規劃的綱。這種新的發展思路和理念，是經濟社會發展的客觀要求，也是多年來經驗的總結。過去幾個五年規劃，對于中長期發展的戰略方向都有過概括：“九五”提出經濟增長方式和經濟體制“兩個根本性轉變”，“十五”提出把發展作為主題，把經濟結構調整作為主線；“十一五”提出全面貫徹落實科學發展觀，基本精神是一脈相承的，就是說，過去也在追求發展方式的轉變，但現在變得更加迫切，條件更加成熟了，戰略目標也更加明確、集中了。“十二五”的新提法，比“九五”和“十五”的內涵更豐富，體現了全面、協調、可持續發展的要求；和“十一五”相比，是把貫徹落實科學發展觀進一步具體化了。
“十二五”是謀劃進一步發展的規劃。經過幾十年的發展，國家面貌發生了很大變化，但不論從經濟社會發展水平，還是從人民收入和生活水平來看，中國都還是一個發展中國家。現在還有1.5億人口每天生活費不足1美元，有3400萬農村人口沒有解決溫飽問題，2300萬城鎮人口靠領取最低生活費過日子。中國實現現代化還有很長的路要走，面臨的問題也只有在發展過程中解決。
但是，現在強調發展，應該是科學發展，全面、協調、可持續的發展。只有這樣的發展才是硬道理。過去經濟規模小，技術水平低，全力以赴甚至不惜代價解決溫飽問題，加之當時主要是糾正“左”的“以階級斗爭為綱”的錯誤，只要抓經濟建設就好，這給發展理念和政策打下很深的烙印。在促進經濟高速增長的同時，發展不平衡、不協調、不可持續的問題也很突出。主要是經濟增長方式粗放，經濟結構不合理，城鄉發展和區域發展不平衡，經濟發展和社會發展不協調，收入差距大，社會矛盾多。如果說，這樣的發展方式在當時的歷史條件下還有它存在的客觀理由和難以完全避免的性質，那么，中國經濟發展到今天，這種發展方式已經不可持續。和30年前相比，甚至和10年前相比，現在情況已經發生了很大變化，“十二五”時期還會有更大變化，有些是帶有階段性標志的變化。例如：
第一，從人均收入看，按照世界銀行的標準，中國已經由下中等收入國家進入上中等收入國家（人均GDP3800～11000美元）的門坎。這會引起消費結構的升級，相應地也要求產業結構的升級。必須有更高的發展質量，才能適應社會需求的變化。隨著工資水平的提高，勞動力低成本的優勢會減弱，“未富先老”的老齡化也會帶來新的社會壓力，必須轉變發展方式才能繼續發展。
第二，從社會結構看，“十二五”時期城市人口將超過農村人口，城鄉二元結構正在改變。這是社會結構和生活方式的深刻的歷史性變化，對經濟社會發展有重要影響。中國走什么樣的城市化道路，這不僅是城市如何建設和發展的問題，也有下一步農村如何建設和發展的問題，關系整個國家未來面貌的塑造。
第三，資源和環境的制約。經濟規模越來越大，加上增長粗放，資源和環境制約的嚴重程度是過去想象不到的。2000年消耗14.5億噸標準煤，2010年達到32億噸，增長1.2倍。即使努力減少單位產出消耗，消耗總量還會繼續增加，靠拼資源的粗放式增長不可能持續。我們不僅有后發優勢，也有后發劣勢，資源和環境制約就是后發劣勢。
第四，國際競爭面臨新的形勢。國際經濟危機正在促進新的技術革命，世界主要經濟體都在搶占后危機時期的技術和經濟制高點，國際市場競爭的格局也在變化。我國商品出口額已居世界第一位，但主要是勞動密集型產品，在出口產品中自主品牌不到10%，即使是統計中的機電產品和高新技術產品出口，大部分也是中低端加工裝配環節產品，國內增加值不高。國際市場資源價格上漲加大了我國制造業成本，削弱了我國產業的競爭力。各種形式的保護主義使我國產品在國際市場受到限制。這次金融危機的沖擊，使我國投資與消費、內需與外需結構不合理的矛盾進一步凸顯，轉變發展方式更顯得刻不容緩。
廣義地說，經濟發展方式轉變是涉及經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態建設的廣泛領域的深刻變革。狹義地說，我認為轉變經濟發展方式的基本精神，可以概括為兩條：一條是更加注重提高發展質量，一條是更加注重改善民生。
