胡錦濤所作的十七大報(bào)告提出：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)。加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。”
報(bào)告有關(guān)“大部門體制”的提法頗引人關(guān)注。“大部門體制”(簡稱“大部制”)的確切含義是什么？進(jìn)行大部門體制改革與我國正在推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)體制改革是什么關(guān)系？它對我國下一步改革有何預(yù)示意義？本報(bào)就此展開訪談。
訪談對象
汪玉凱 國家行政學(xué)院公共管理教研部教授
張成福 中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、教授
本報(bào)時(shí)事訪談員 張健康 北京報(bào)道
大部制意味著政府減少微觀干預(yù)
背景：市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的政府部門設(shè)置普遍呈現(xiàn)出“機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，職能范圍廣泛”的特點(diǎn)，比如美國的部級機(jī)構(gòu)只有15個(gè)、英國18個(gè)、加拿大19個(gè)、澳大利亞16個(gè)、法國18個(gè)、德國14個(gè)、西班牙15個(gè)、日本12個(gè)、韓國18個(gè)、新加坡15個(gè)。它們的一些大部門(giant department)可能下轄20多個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和幾十個(gè)咨詢委員會，管理范圍幾乎涵蓋所有相關(guān)或相近行業(yè)。
新京報(bào)：十七大報(bào)告首次明確提出了要進(jìn)行大部門體制的探索，大部門體制所謂的“大”，究竟應(yīng)該包含哪些內(nèi)容呢？
汪玉凱：根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐，所謂大部制就是將一些職能相近或相關(guān)的部門整合為一個(gè)大部，將原來的部委改為內(nèi)設(shè)的職能司局，或者由部委管理但又具有一定獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)。如法國的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和工業(yè)部，不僅負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)政政策和工業(yè)政策，而且負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)宏觀管理、財(cái)政預(yù)算和決算、轉(zhuǎn)移支付、國際貿(mào)易、稅收管理、第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的政策和協(xié)調(diào)，下轄機(jī)構(gòu)包括海關(guān)、稅收、統(tǒng)計(jì)、貿(mào)易、公平交易監(jiān)督等，僅巴黎本部的工作人員就接近1萬人。因而，大部門體制所謂的“大”至少應(yīng)包含“組織規(guī)模大、職能范圍廣”的意思。
新京報(bào)：組織形式和職能范圍的變化，可能給政府管理經(jīng)濟(jì)的方式帶來什么樣的變化？
汪玉凱：可以簡單概括為“更強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控，減少對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)”。具體到我國的情況，我國現(xiàn)行的行政管理體制是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代傳留下來的，明顯存在機(jī)構(gòu)設(shè)置過細(xì)、政府對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理太過微觀、具體的問題，而市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的管理則應(yīng)該以公共服務(wù)、宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管為主，機(jī)構(gòu)設(shè)置宜粗不宜細(xì)。
另外，進(jìn)行大部制改革最直接的效果是可以減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、整合編制和人力資源，從而避免因部門職能交叉、權(quán)責(zé)不清而導(dǎo)致的政出多門、相互推諉，因部門利益特點(diǎn)突出而導(dǎo)致的國家政策被“挾持”等問題。
張成福：大部制改革是自2002年3月九屆全國人大五次會議明確提出要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)需要進(jìn)行行政管理體制改革以來，政府改革和行政管理體制改革思路的延續(xù)。當(dāng)時(shí)的《政府工作報(bào)告》提出，要“切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來”。隨后，國務(wù)院按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離”的原則對一些部委進(jìn)行了重組———“合并同類項(xiàng)”和成立新的機(jī)構(gòu)。大部制改革實(shí)際上從那時(shí)已經(jīng)開始。
經(jīng)濟(jì)體制改革遭遇行政管理體制瓶頸
背景：最近幾年，國家連出重拳，力圖通過緊縮信貸等辦法防止經(jīng)濟(jì)過熱。但是，今年7月初，國家信息中心宏觀經(jīng)濟(jì)形勢課題組發(fā)表的《2007年上半年宏觀經(jīng)濟(jì)形勢分析與趨勢預(yù)測》得出結(jié)論說，第二季度與第一季度相比，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中偏快轉(zhuǎn)向過熱的特征更加明顯；貨幣流動性過剩局面更加嚴(yán)峻，狹義貨幣M1的增速加快表明貨幣活躍程度明顯提高，銀行信貸偏快的狀況沒有扭轉(zhuǎn)。
新京報(bào)：大部門體制是被十七大報(bào)告作為行政管理體制改革的重要內(nèi)容之一提出來的，而2005年中央出臺的“十一五規(guī)劃綱要”已明確提出：“加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵。”這是否表明，我國的改革，特別是經(jīng)濟(jì)體制改革，已經(jīng)遇到瓶頸，必須通過政府改革和行政管理體制改革來繼續(xù)推向深入？
汪玉凱：自改革開放以來，我國已經(jīng)經(jīng)歷了5次大的行政管理體制改革(分別是1982年、1988年、1993年、1998年和2003年)，每次改革均會帶來經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化。但是至今我國的行政管理體制仍未徹底完成由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管制型、全能型政府，向市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代的規(guī)制型、服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，一些深層次的問題仍未得到根本解決。而且經(jīng)過近30年的以經(jīng)濟(jì)體制改革帶動其他改革的嘗試，我們?nèi)找姘l(fā)現(xiàn)，許多問題聚焦到了政府身上。換言之，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政府自身及行政管理體制亦必須進(jìn)一步改革，否則很可能影響其他方面改革的深入。因而，可以說，新一輪政府改革和行政管理體制改革勢必成為推動我國改革的第二級火箭。
張成福：我的一個(gè)基本判斷是，我國現(xiàn)行的行政管理體制基本是與現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，否則沒法解釋過去近30年我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所取得的成就。我們之所以仍要大力推進(jìn)行政管理體制改革，主要原因有二：第一，現(xiàn)行行政管理體制與建立市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)相比落后了；第二，行政管理體制作為連接經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和社會管理體制的中介點(diǎn)，任何一方出現(xiàn)問題均會反映到政府身上，任何一個(gè)體制發(fā)生變化均會要求行政管理體制進(jìn)行相應(yīng)的改革。
新京報(bào)：目前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的問題，哪些與政府改革和行政管理體制改革相對滯后、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置過細(xì)有關(guān)？
汪玉凱：我國目前的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在三個(gè)突出的問題，與政府改革和行政管理體制相對滯后、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置過細(xì)有關(guān)：經(jīng)濟(jì)過熱趨勢日益明顯、環(huán)境污染嚴(yán)重、貧富差距過大。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過熱的苗頭早已顯現(xiàn)，中央宏觀調(diào)控措施效果不明顯，與部門之間利益特點(diǎn)比較突出不無關(guān)系；環(huán)境污染嚴(yán)重被公認(rèn)是經(jīng)濟(jì)增長方式存在問題，而轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的戰(zhàn)略始終落不到實(shí)處的背后，則是政府部門過多參與微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、公共服務(wù)職能薄弱的結(jié)果；貧富差距過大的直接原因，是政府的分配政策出現(xiàn)了問題，而某些分配政策之所以會偏離社會公正的軌道，很大程度上是各個(gè)部門利益博弈、相互妥協(xié)的結(jié)果。
張成福：我國目前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題集中表現(xiàn)為不均衡性進(jìn)一步顯現(xiàn)：一個(gè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身不均衡，突出表現(xiàn)為資源短缺和環(huán)境破壞，發(fā)展的持續(xù)性受到威脅；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會事業(yè)發(fā)展不均衡。之所以會出現(xiàn)上述問題，一個(gè)最重要的原因便是，政府部門過多、過細(xì)地介入了微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，而對社會管理、公共服務(wù)、宏觀調(diào)控投入不夠。
大部制主要目的是為了集中和綜合決策
背景：湖北隨州市委書記、十七大代表馬明清接受媒體采訪時(shí)說，隨州市自2000年成為地級市起，便開始進(jìn)行大部制的探索和實(shí)踐，節(jié)約了行政成本，提高了行政效率。但是，到后來，一些合署辦公的部門因?yàn)槭艿椒N種壓力，不得不分設(shè)。馬明清得出的結(jié)論是：“大部門體制要成功，必須自上而下改革。”
新京報(bào)：我們進(jìn)行大部門建制時(shí)，應(yīng)如何克服目前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的上述問題呢？
汪玉凱：根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，大部制應(yīng)該堅(jiān)決實(shí)行決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離。為此，既可以按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的原則對整個(gè)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，亦可以從部委內(nèi)部進(jìn)行職能劃分。后一種方案更切實(shí)可行。
新京報(bào)：但是，部門的重組必然涉及部門之間權(quán)力和利益的重新分配，面對的阻力可想而知。而且部級機(jī)構(gòu)數(shù)目的減少不見得整個(gè)政府的規(guī)模會減小，甚至可能進(jìn)一步擴(kuò)大。如此一來，會不會出現(xiàn)改革落空，機(jī)構(gòu)更加臃腫，進(jìn)而影響行政效率？
汪玉凱：首先必須明確，推行大部制的主要目的不是要精簡機(jī)構(gòu)和裁減人員，而是為了集中和綜合決策，提高決策的科學(xué)性和有效性。另外，我們應(yīng)該看到，近30年改革成果的積累，使得我國的行政管理體制已經(jīng)基本具備了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)型向基本適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要過渡的現(xiàn)實(shí)條件。但必須承認(rèn)，政府改革和行政管理體制改革越到后期，必然面臨越來越強(qiáng)大的因?yàn)闄?quán)力利益化而產(chǎn)生的阻力。
新京報(bào)：應(yīng)從哪里尋找克服因權(quán)力利益化而產(chǎn)生的改革障礙的動力呢？
張成福：正如前面所提到的那樣，行政管理體制是連接經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和社會管理體制的中介點(diǎn)，必須因其他體制改革而改革。反過來，行政管理體制改革亦要求經(jīng)濟(jì)、政治和社會管理體制的改革同步推進(jìn)，改革方案必須重視整體設(shè)計(jì)，避免“孤軍深入”。
汪玉凱：一方面的確需要進(jìn)行改革策略的創(chuàng)新，如設(shè)法超越部門利益等。但我認(rèn)為，更重要的是必須穩(wěn)妥推進(jìn)政治改革，尤其是干部選拔制度的改革。只有跳出行政層面，從更高的政治層面發(fā)掘資源，才有可能使包括大部制在內(nèi)的新一輪政府改革和行政管理體制改革獲得成功。
