1 城市變化與制度創(chuàng)新的互動(dòng)關(guān)系
1.1 城市變化的內(nèi)涵
21世紀(jì)的自然和人類社會(huì)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)及復(fù)雜系數(shù)在顯著增加，充滿了不確定性。城市作為極化的人類社會(huì)空間也在發(fā)生著前所未有的變化。廣義的城市變化是從“全球變化”的理念沿襲而來，包含著城市的自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等方面的綜合變化過程，特別關(guān)注的是城市生態(tài)環(huán)境的變化以及城市居住環(huán)境的可持續(xù)性。人類總是在通過規(guī)劃和建設(shè)的手段追求城市朝著可居住的家園城市、田園城市的正向方向演變；由于人類認(rèn)知自然和改造自然的局限性，不合理的城市規(guī)劃與建設(shè)行為，加上一些自然與人為因素的干擾和破壞，城市存在著逆向變化的傾向，威脅著城市居住環(huán)境的可持續(xù)性。實(shí)際上，城市變化作為人類社會(huì)特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)空間集聚現(xiàn)象和持續(xù)發(fā)展的過程，本質(zhì)特征是人口與其所從事的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的空間集聚及人居環(huán)境和生存質(zhì)量不斷現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展的過程。城市變化表現(xiàn)為兩個(gè)顯著的特征：一是城市群體的變化(城市數(shù)量的增長與空間集群)；二是城市單體的變化(城市規(guī)模擴(kuò)張和城市人居環(huán)境的優(yōu)化與生存質(zhì)量的提升)；兩種變化進(jìn)程相互交織，推進(jìn)地球表層人類生存環(huán)境的變化。駕馭城市變化的規(guī)律，謀求城市朝著更適宜人類和平友善地相融、相處和生計(jì)可持續(xù)發(fā)展的方向發(fā)展，是人類面臨的常解常新的命題。
1.2 中國城市變化的階段辯識(shí)
世界上處在不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的國家所面臨的城市變化內(nèi)涵與面臨的問題是不同的，存在著巨大的差異。近、現(xiàn)代以來，中國人民在探索國家現(xiàn)代化的進(jìn)程中，開始了中國式的工業(yè)化與城市化追求。21世紀(jì)以來中國加快了以工業(yè)化與城市化為主旋律的現(xiàn)代化進(jìn)程。在經(jīng)濟(jì)全球化背景條件下，中國到本世紀(jì)中葉初步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，建成富強(qiáng)民主文明(人民生活總體上達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平)的社會(huì)主義國家。實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，中國要用20年的時(shí)間實(shí)現(xiàn)由第二步目標(biāo)向第三步目標(biāo)的轉(zhuǎn)型和過渡——全面建設(shè)小康社會(huì)。在這個(gè)過渡期間內(nèi)，要基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化目標(biāo)；建成完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和更具活力、更加開放的經(jīng)濟(jì)體系；進(jìn)一步較大幅度地提高城鎮(zhèn)人口比重，通過沿海騰飛、東北振興、中部崛起、西部開發(fā)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。工業(yè)化與城市化是當(dāng)代中國人實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的兩個(gè)主導(dǎo)性標(biāo)志和路徑，這是一個(gè)互動(dòng)互贏的復(fù)合機(jī)制和系統(tǒng)，現(xiàn)代化始終居于支配和主導(dǎo)的地位。
促進(jìn)中國城市變化的重要?jiǎng)恿C(jī)制是城市化進(jìn)程。從這個(gè)意義上講，城市變化的過程和結(jié)果主要體現(xiàn)為城市化進(jìn)程的變化和階段性成果。中國有著特殊的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形態(tài)：一方面特大城市與城市群正在中國崛起；另一方面又有廣大農(nóng)村的地域背景和巨大數(shù)量的農(nóng)民群體。這就使得中國的城市化道路具有二元性：一是以原有城市人口與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)集聚所引起的規(guī)模擴(kuò)張而呈現(xiàn)的擴(kuò)展型城市化；二是依托重點(diǎn)城鎮(zhèn)，以民營企業(yè)為主體實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與勞動(dòng)力轉(zhuǎn)化，建立新興建制城市，呈現(xiàn)出集聚型城市化。世界各國城市化發(fā)展的實(shí)踐表明，城市化進(jìn)程大體上分為三個(gè)階段：城市化水平從初始至30%為第一階段，從30%到70%為第二階段，70%以后發(fā)展將趨向平緩，為第三階段。中國用了近50年的時(shí)間，完成了城市化第一階段的發(fā)展任務(wù)；與世界各國城市化水平相比，中國的城市化水平落后于發(fā)達(dá)國家30年；落后于發(fā)展中國家10年。從2000年開始，若以平均每年一個(gè)百分點(diǎn)計(jì)，中國大體需要30～40年的時(shí)間完成城市化第二階段的發(fā)展任務(wù)。伴隨著國家新型工業(yè)化和全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)施，城市化加速發(fā)展的新階段特征十分明顯。
1.3 制度創(chuàng)新是城市變化的重要?jiǎng)恿σ?/FONT>
促進(jìn)中國城市變化進(jìn)程的動(dòng)力分析有過許多精彩的結(jié)論。例如，城市磁力理論，認(rèn)為國家工業(yè)化項(xiàng)目與原有城市的吸引力是城市化的重要拉力；農(nóng)村人口的非農(nóng)化過程，是城市化的重要推動(dòng)力，這種復(fù)合過程簡稱為“上拉下推”。改革開放以來，隨著外資大規(guī)模進(jìn)入中國市場，一些新興的城市空間組織形式如經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、工業(yè)園區(qū)、風(fēng)景旅游區(qū)、教育(高校)園區(qū)、新行政區(qū)、新游憩商務(wù)區(qū)，新型居住區(qū)等，對(duì)城市規(guī)模擴(kuò)張和新興城市的崛起發(fā)揮重要的促進(jìn)作用。城市變化的動(dòng)力要素逐步多元化。區(qū)域城市化、城市區(qū)域化已經(jīng)成為城市化進(jìn)程中的兩個(gè)相互融合、相互促進(jìn)的空間新趨勢。基于區(qū)域城市化與城市區(qū)域化的復(fù)合城市化進(jìn)程，其基本的動(dòng)力要素可以概括為這樣一個(gè)模式：人口的空間集聚及生存質(zhì)量的提升，提供了城市化的本源需求；由此引起的產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化、結(jié)構(gòu)升級(jí)與空間集聚構(gòu)成城市化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；區(qū)位屬性與通達(dá)條件的改善構(gòu)成城市化融入國際化的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)基礎(chǔ)和開放通道；而自然環(huán)境的優(yōu)化、美化構(gòu)成城市化的自然物質(zhì)支撐基礎(chǔ)，城市化不應(yīng)該是破壞自然環(huán)境的元兇，而應(yīng)該是人地關(guān)系和諧的產(chǎn)物，以人為本的城市化要求自然環(huán)境的優(yōu)化作為其重要的目標(biāo)和動(dòng)力基礎(chǔ)；制度環(huán)境的改善為城市化進(jìn)程提供政策支撐、社會(huì)文化價(jià)值取向與法律規(guī)范。城市正是在這些因素的綜合作用下，不斷地獲取變化的動(dòng)力，并朝著正向方向變化，其中制度創(chuàng)新由于是城市變化的重要?jiǎng)恿σ囟艿綄W(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。
2 城市建制制度改革與城市變化的歷史進(jìn)程
2.1 建制城市的中國特色
在中國，駕馭城市變化，既有城市規(guī)劃與管理的手段，還有行政區(qū)劃調(diào)整的手段，可以通過城市建制制度的創(chuàng)新促進(jìn)城市變化。城市建制制度，也稱城市行政區(qū)劃制度，包括城市建制標(biāo)準(zhǔn)、建制模式、審批程序等，涉及行政區(qū)域管轄幅度、行政級(jí)別及隸屬關(guān)系、行政機(jī)構(gòu)單元、行政首腦機(jī)關(guān)及其駐地，這些構(gòu)成了中國城市建制制度的基本內(nèi)容。
認(rèn)識(shí)和理解中國的城市變化，必須充分關(guān)注其建制特征。實(shí)際上，對(duì)中國城市建制制度與建制城市的特點(diǎn)認(rèn)知存在著巨大的歧義，以至于人們對(duì)中國的城市化進(jìn)程產(chǎn)生許多誤解、非議和困惑。有些學(xué)者把“縣改市”、“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”稱為中國城市化進(jìn)程中的數(shù)字魔術(shù)游戲。國外學(xué)者也不理解中國政府的做法；更對(duì)中國城市的層次等級(jí)系統(tǒng)感到困惑。其中奧妙在于沒有從發(fā)展的過程來理解中國的城市建制制度及建制城市的特點(diǎn)，也與中國城市建制層級(jí)過多的問題相關(guān)。作為地方政區(qū)建制的一種新興形式，中國的建制城市從來就是國家權(quán)益配置的一種地域單元，它既不同于西方國家的自治市，也不同于一般地理意義的城市，本質(zhì)上是國家在城市地區(qū)行使管轄權(quán)益的城市型行政區(qū)，具有顯著的城鄉(xiāng)合一的區(qū)域性。
城市型政區(qū)管理體制是城市發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，世界上也只有幾百年的歷史。相對(duì)于歷史悠久的中國傳統(tǒng)省制和縣制來說，建制城市在中國只有80多年的歷史，是中國在現(xiàn)代化進(jìn)程中吸收西方發(fā)達(dá)國家城市行政管理體制經(jīng)驗(yàn)，并與中國國情緊密結(jié)合所創(chuàng)建的一種新型城市行政區(qū)劃體制，是中國地方管治與世界先進(jìn)行政管理體制接軌的一種創(chuàng)新實(shí)踐。設(shè)置建制城市是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中重大社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系轉(zhuǎn)型的目標(biāo)方向和空間成果。建制城市，說到底是適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展趨勢的一種新興行政管理體制，是對(duì)中國傳統(tǒng)省制、縣制的創(chuàng)新。由傳統(tǒng)政區(qū)轉(zhuǎn)型為新興的建制城市，是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展水平的制度性標(biāo)志。
按照憲法規(guī)定，中國建制城市分為三個(gè)層級(jí)：直轄市、省轄市、自治州轄市。1994年2月中央編制委根據(jù)部分省會(huì)城市和計(jì)劃單列城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、地緣政治經(jīng)濟(jì)地位與城市的中心性，確定廣州、武漢、哈爾濱、沈陽、成都、南京、西安、長春、濟(jì)南、杭州、重慶、大連、青島、深圳、廈門、寧波等16座城市為副省級(jí)城市，其中重慶于1997年3月升格為直轄市。因此至今中國仍然有15座副省級(jí)城市。有些地方的城市還有副地級(jí)配置。按照行政級(jí)別，中國有省級(jí)、副省級(jí)、地或州級(jí)、縣級(jí)等四個(gè)城市行政等級(jí)。這就是中國特色的“三層四等”的建制城市體系。
2.2 中國城市建制制度改革與發(fā)展的歷史進(jìn)程
新中國成立初期，中央政府原則規(guī)定：人口在5萬以上的城市準(zhǔn)予設(shè)市。
1951年底政務(wù)院在《關(guān)于調(diào)整機(jī)構(gòu)和緊縮編制的決定》中，從精簡機(jī)構(gòu)的目的出發(fā)，提高了設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定“凡人口在9萬人以下，一般不設(shè)市”。1953年3月12日，政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改變大行政區(qū)轄市及專署轄市的決定》指出，凡屬數(shù)縣以上范圍的物資集散中心，或工礦、國防要地或與發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)有密切關(guān)系的專署轄市，可參照人口情況，改為省轄市，由省人民政府直接領(lǐng)導(dǎo)，或由省人民政府指定該市所在地區(qū)之行署或?qū)Ｊ痤I(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督。不屬以上范圍及原為縣城的專署轄市一律撤銷。
1954年頒布的《中華人民共和國憲法》第五十三條對(duì)市、鎮(zhèn)行政地位做出規(guī)定。1955年6月9日國務(wù)院頒布了《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》，明確規(guī)定市是屬于省、自治區(qū)、自治州領(lǐng)導(dǎo)的行政單位，聚居人口10萬以上的城鎮(zhèn)可以設(shè)市，聚居人口雖不足10萬，但是重要工礦基地、省級(jí)地方國家機(jī)關(guān)所在地、規(guī)模較大的物資集散地或者邊遠(yuǎn)地區(qū)的重要城鎮(zhèn)，并確有必要時(shí)也可以設(shè)置市的建制。
1963年12月7日中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整市鎮(zhèn)建制、縮小城市郊區(qū)的指示》，規(guī)定市總?cè)丝谥修r(nóng)業(yè)人口所占比重一般不應(yīng)超過20%；不符合條件的，予以撤銷。
1983年5月18日民政部和勞動(dòng)人事部向國務(wù)院上報(bào)了《關(guān)于地市機(jī)構(gòu)改革中的幾個(gè)主要問題的請(qǐng)示報(bào)告》，提出了撤縣改市和撤銷縣并入市的標(biāo)準(zhǔn)：①總?cè)丝谠?0萬以下的縣，駐地非農(nóng)業(yè)人口8萬以上，年工業(yè)產(chǎn)值2億元以上的可以整縣改市；②總?cè)丝谠?0萬以上的縣，駐地非農(nóng)業(yè)人口占全縣總?cè)丝诘?0%以上，年工業(yè)產(chǎn)值2億元以上的可以整縣改市；③對(duì)少數(shù)民族地區(qū)、重要工礦區(qū)、旅游區(qū)或邊遠(yuǎn)地區(qū)，以及在一個(gè)地區(qū)內(nèi)一個(gè)市也沒有的，設(shè)市條件可以適當(dāng)放寬。
1986年2月3日民政部正式向國務(wù)院上報(bào)了《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報(bào)告》，國務(wù)院于4月19日以國發(fā)[1986]46號(hào)文件批轉(zhuǎn)各地試行：①非農(nóng)業(yè)人口6萬以上，年國民生產(chǎn)總值2億元以上，已成為該地經(jīng)濟(jì)中心的鎮(zhèn)，可以設(shè)置市的建制。少數(shù)民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)的重要城鎮(zhèn)，重要工礦科研基地、著名風(fēng)景名勝區(qū)、交通樞紐、邊境口岸，雖然非農(nóng)業(yè)人口不足6萬、年國民生產(chǎn)總值不足2億元，如確有必要，也可設(shè)置市的建制。②總?cè)丝?0萬以下的縣，縣人民政府駐地所在鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口10萬以上、常住人口中農(nóng)業(yè)人口不超過40%、年國民生產(chǎn)總值3億元以上，可以撤縣設(shè)市。③總?cè)丝?0萬以上的縣，縣人民政府駐地所在鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口12萬以上、年國民生產(chǎn)總值4億元以上，可以撤縣設(shè)市。④自治州人民政府或地區(qū)(盟)行政公署駐地所在鎮(zhèn)，非農(nóng)業(yè)人口雖然不足10萬，年國民生產(chǎn)總值不足3億元，如確有必要，可以撤縣設(shè)市。這是中華人民共和國成立以來頒布的第二個(gè)專門關(guān)于設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。
1993年2月8日，民政部向國務(wù)院上報(bào)了《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》，國務(wù)院于1993年5月17日以國發(fā)[1993]38號(hào)文件批轉(zhuǎn)試行新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)：①確定以“人口密度”作為分類指導(dǎo)的依據(jù)；②增設(shè)新的經(jīng)濟(jì)和城建指標(biāo)，加強(qiáng)了整縣改市的全面考察；③提出了不同類型設(shè)市地方的非農(nóng)人口標(biāo)準(zhǔn)；④明確了不設(shè)市的規(guī)定：財(cái)政補(bǔ)貼縣和國家、部、省確定的重點(diǎn)扶持的貧困縣原則上不設(shè)市。
由于中國特定的行政環(huán)境和政績效應(yīng)法則的驅(qū)動(dòng)，在中央政府關(guān)于整縣改市的一些政策性標(biāo)準(zhǔn)誘導(dǎo)下，全國上下出現(xiàn)了一股“設(shè)市熱”，導(dǎo)致一些地方超越現(xiàn)實(shí)，盲目追求所謂建制市的發(fā)展目標(biāo)，出現(xiàn)了虛假城市化與大量優(yōu)質(zhì)耕地流失的傾向。1997年國務(wù)院做出了凍結(jié)審批撤縣設(shè)市的決策。自此，中國建制城市發(fā)展進(jìn)入宏觀控制和整合發(fā)展的新階段。隨之而來的城市建制與區(qū)劃調(diào)整工作集中在三個(gè)方面一是撤地設(shè)市，進(jìn)一步推進(jìn)市領(lǐng)導(dǎo)縣市體制，特別是在中西部地區(qū)加速培育區(qū)域性中心城市；二是順應(yīng)一些強(qiáng)中心城市的規(guī)模擴(kuò)張要求所進(jìn)行的撤縣(市)設(shè)區(qū)，為培育和發(fā)展一批具有國際競爭力的大都市區(qū)拓展了新城市空間；三是縣下鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并與撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)，擴(kuò)大基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄幅度和規(guī)模，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理成本，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，培育和發(fā)展縣域中心城鎮(zhèn)。這些行政區(qū)劃調(diào)整的措施與城鎮(zhèn)建制制度的改革與創(chuàng)新，進(jìn)一步促進(jìn)著中心城市規(guī)模與內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化以及區(qū)域性城鎮(zhèn)體系的變化。
2.3 城市建制制度改革所引起的城市變化
總結(jié)與回顧20世紀(jì)中葉以來中國城市變化歷程，大體經(jīng)歷了三個(gè)階段：1980年以前，城市變化處于受控于比較薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和嚴(yán)格控制人口規(guī)模增長的管治階段，變化緩慢，至1978年，全國僅有193個(gè)城市，城市化水平約為17.92%；1980～1997年期間為城市建制數(shù)量急劇增長、城市建制制度區(qū)域化擴(kuò)張的快速變化階段，帶來了虛假城市化與大量優(yōu)質(zhì)耕地流失的負(fù)面效應(yīng)，至1998年底，全國建制城市668個(gè)，城市化水平約為30.4%；1998以來為城市數(shù)量嚴(yán)格控制并有所減少，大中城市規(guī)模擴(kuò)張變化的新階段，以開發(fā)區(qū)為主要標(biāo)志的產(chǎn)業(yè)空間拓展和人居環(huán)境改善所帶來的城市形態(tài)的區(qū)域化擴(kuò)張是這一階段的顯著特征。截止2003年底，中國擁有660個(gè)建制城市，其中4個(gè)直轄市，282個(gè)地級(jí)市，374個(gè)縣級(jí)市，845個(gè)市轄區(qū)，城市化水平為40.5%。
3 未來城市變化趨勢及相應(yīng)的制度創(chuàng)新
3.1 面臨巨大的需求推動(dòng)力
城市是社會(huì)演變與進(jìn)步的結(jié)果。歷史上人類居住的聚落形態(tài)和聚落組織經(jīng)歷了三次大的變革：第一次大的變革是漁獵到農(nóng)業(yè)的革命，人類從天然屏障洞穴中走出，出現(xiàn)了半永久性的農(nóng)牧業(yè)村舍，最終到定居的鄉(xiāng)村聚落，經(jīng)歷了長達(dá)5000年的變革，它標(biāo)志著舊石器時(shí)代的結(jié)束，新石器時(shí)代的開始；第二次大的變革是城市的出現(xiàn)，由分散的村落向高度組織化的城市經(jīng)濟(jì)進(jìn)化，經(jīng)歷了長達(dá)1500年的變革，王權(quán)制度和宗教神權(quán)的融合所產(chǎn)生的各種力量使城市誕生了；第三次大的變革是發(fā)生在工業(yè)革命時(shí)期，持續(xù)至當(dāng)代的世界性的城市化過程。第二次世界大戰(zhàn)以后，世界性的城市化出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)進(jìn)入了“后城市化”階段，發(fā)展中國家正處在城市化進(jìn)程之中。21世紀(jì)以來，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)融合、人地和諧、居住環(huán)境的可持續(xù)性的呼聲日益強(qiáng)烈。
根據(jù)中國可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略階段論，到2020年全國總?cè)丝诳刂圃?5億左右，將基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，城市化水平要達(dá)到50%以上，人均GDP要達(dá)到3000美元，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)；到2030年前后中國人口數(shù)量與規(guī)模跨入“零增長”的門檻，人口高峰數(shù)量將突破16億；2040年中國將實(shí)現(xiàn)資源消費(fèi)與能源消費(fèi)速率的零增長；到2050年前后，中國將基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)和環(huán)境惡化速率的零增長，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平達(dá)到世界中等發(fā)達(dá)國家的水平，屆時(shí)城市化水平將達(dá)到70～75%。那時(shí)，全國將有12億左右的人口居住在城鎮(zhèn)里。中國將在2050年左右完成現(xiàn)代化與城市化發(fā)展的基本任務(wù)，進(jìn)入社會(huì)主義發(fā)展的中、高級(jí)形態(tài)階段。
從人均GDP1000美元到人均GDP3000美元，是中國社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展最迅速的時(shí)期。隨著全面建設(shè)小康社會(huì)的推進(jìn)，中國每年將有1200萬以上的鄉(xiāng)村人口要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)中居住，才能實(shí)現(xiàn)2020年50%的城市化發(fā)展目標(biāo)，這不僅對(duì)不同規(guī)模的各類城市、城鎮(zhèn)帶來巨大的經(jīng)濟(jì)成長機(jī)遇和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壓力；還將要求建制一批新興城市以適應(yīng)和消化鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)移的流量趨勢。原有城市規(guī)模的擴(kuò)大與有計(jì)劃推進(jìn)一批新興城市的誕生，構(gòu)成了中國城市變化發(fā)展與農(nóng)民向城市市民轉(zhuǎn)化的主旋律。
3.2 適應(yīng)城市變化的城市制度創(chuàng)新
在急劇發(fā)展的中國城市變化進(jìn)程中，伴隨著城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力增長，伴隨著行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力成長和城市化水平的提高，各地對(duì)城市建制制度改革與創(chuàng)新的要求越來越強(qiáng)烈：一是直轄市和較大中心城市的都市區(qū)空間擴(kuò)展，謀求撤縣(市)設(shè)區(qū)，要求變革所轄的縣或代管的市為直轄的市轄區(qū)，以擴(kuò)大都市區(qū)的資源配置權(quán)限和發(fā)展的制度空間；二是在市轄縣(市)體制下的一些強(qiáng)縣、強(qiáng)市，隨著城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力的成長，追求城市行政等級(jí)的變革，以擺脫市轄縣(市)體制的制度約束，尋求資源配置與發(fā)展的自主權(quán)和制度空間；三是改革開放進(jìn)程中成長起來的強(qiáng)縣、強(qiáng)鎮(zhèn)無論其經(jīng)濟(jì)規(guī)模還是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況以及城市物質(zhì)景觀形態(tài)，都具備現(xiàn)代城市的規(guī)模，強(qiáng)烈地要求實(shí)現(xiàn)向建制城市的轉(zhuǎn)型，由于建制城市所需要的制度性資源供給的短缺而成為制約這些地方發(fā)展沖動(dòng)的突出矛盾；四是日益發(fā)展的城市跨界需求，呼喚著城市群或大都市地區(qū)的規(guī)劃與管理機(jī)制的創(chuàng)新。這些矛盾與問題的存在，要求進(jìn)一步按照“以人為本，全面、協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展”和“五統(tǒng)籌”的科學(xué)發(fā)展觀要求，貫徹“大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略方針，進(jìn)一步創(chuàng)新城市制度，轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃、管理和建設(shè)的傳統(tǒng)觀念，維系城市的可居性與發(fā)展的可持續(xù)性，維系城市與區(qū)域協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌發(fā)展的可持續(xù)性，以適應(yīng)城市及城市之間變化的新需求。
加快發(fā)展一批新興建制城市。適應(yīng)城市變化與新城市化階段的發(fā)展要求，進(jìn)一步修訂城市建制的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，恢復(fù)城市建制的行政審批程序，采用整縣設(shè)市或切塊設(shè)市模式，將那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力和現(xiàn)代化水平達(dá)到或接近建制城市標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)縣或強(qiáng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型為省直轄的縣級(jí)建制城市，使城市建制制度的供給伴隨著全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)施和快速城市化進(jìn)程的發(fā)展實(shí)踐而逐步正常化、法制化、規(guī)范化，以正確的政策模式引導(dǎo)中國城市朝著健康協(xié)調(diào)發(fā)展的方向變化。
完善中心城市的政區(qū)架構(gòu)。區(qū)域性擴(kuò)張既是中心城市規(guī)模發(fā)育發(fā)展過程中的共性特征，又是實(shí)現(xiàn)城市化的重要路徑。要進(jìn)一步推進(jìn)中心城市的行政區(qū)劃體制改革，完善中心城市的政區(qū)架構(gòu)，規(guī)范城市內(nèi)部的行政區(qū)劃管理體制。特別是中國的地級(jí)市，其規(guī)模發(fā)育發(fā)展很不平衡，半數(shù)以上的地級(jí)市功能發(fā)育不完善，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力單薄，仍然處在規(guī)模擴(kuò)張和要素資源集聚階段。要充分利用市領(lǐng)導(dǎo)縣市體制有利于降低都市成長過程中的規(guī)模擴(kuò)張成本并促進(jìn)城市群地區(qū)管理體制創(chuàng)新的制度優(yōu)勢，將一些與中心城市有著緊密關(guān)聯(lián)、不可分割的縣、市轉(zhuǎn)型為市轄區(qū)，為中心城市發(fā)展預(yù)留下可持續(xù)發(fā)展的空間，逐步理順中心城市市轄區(qū)的行政區(qū)劃建制，建構(gòu)輻射與服務(wù)型、具有可持續(xù)性、對(duì)周邊縣市地區(qū)具有公共服務(wù)職能的中心城市。
高度關(guān)注城市之間的變化，促進(jìn)城市之間的協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新。中國的長江三角洲地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)、京津唐地區(qū)、遼寧中南部地區(qū)已經(jīng)形成了城市比較密集的都市連綿區(qū)。此外，濟(jì)南－青島地區(qū)、福州－廈門地區(qū)、武漢－宜昌地區(qū)、成都－重慶地區(qū)、西安寶雞地區(qū)、鄭州－洛陽地區(qū)、長沙－株洲－湘潭地區(qū)、長春－吉林地區(qū)、哈爾濱－齊齊哈爾地區(qū)也正在發(fā)育著都市連綿區(qū)。這些都市連綿區(qū)的共同特點(diǎn)是由多個(gè)性質(zhì)、規(guī)模不同的建制城市所組成的大都市區(qū)或城市群地區(qū)。長期以來，城市政府對(duì)管轄區(qū)利益最大化的追求，囿于“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”行為怪圈，對(duì)城市之間的基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)環(huán)境建設(shè)產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響。從都市區(qū)或城市群發(fā)生的機(jī)制看，其在自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等方面基本上是一個(gè)相互依存的整體，城市間要素互動(dòng)與聯(lián)系的方式不斷變化，并日益豐富和完善著其相互聯(lián)動(dòng)與合作的內(nèi)容。中國建制城市的區(qū)域性特征與城市的區(qū)域性擴(kuò)張和聯(lián)動(dòng)，已經(jīng)促使中國的城市規(guī)劃專家開始注重區(qū)域性規(guī)劃，以提供都市地區(qū)或城市群地區(qū)的區(qū)域性生態(tài)環(huán)境安全、交通、能源、水與通訊為主的基礎(chǔ)設(shè)施、休閑度假景觀設(shè)施、公共安全等基本需求方面的服務(wù)，提高公共設(shè)施的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與環(huán)境效益。但規(guī)劃需要有執(zhí)行和協(xié)調(diào)管理的行為主體，要借鑒準(zhǔn)政府或非政府組織的模式，根據(jù)平等、合作、互利、互贏、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，創(chuàng)新城市群地區(qū)各種利益階層參與的協(xié)調(diào)互動(dòng)的制度性機(jī)制，增強(qiáng)其在協(xié)調(diào)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和提供跨界服務(wù)，包括制定區(qū)域規(guī)劃和實(shí)施規(guī)劃的權(quán)威性，在保障和提升區(qū)域整體利益中發(fā)揮協(xié)調(diào)引導(dǎo)作用。
3.3 建設(shè)應(yīng)對(duì)危機(jī)和挑戰(zhàn)的家園城市
事物總是在發(fā)展和變化。在變化中謀發(fā)展，在發(fā)展中求變化，才能維系城市系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。新中國成立以來，在探索和發(fā)揮城市功能定位和作用的過程中，中國城市經(jīng)歷了變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市、變生產(chǎn)城市為可居住城市的復(fù)雜、艱苦、甚至付出沉重代價(jià)的變化過程，嘗試著確立和完善適合中國國情的城市建制制度。中國建制城市的制度優(yōu)勢和區(qū)域性特征，對(duì)于解決城市與鄉(xiāng)村、城市與區(qū)域生態(tài)環(huán)境間的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展提供了體制性保障；但由于整體上國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的發(fā)展中國家特征、城市發(fā)展的區(qū)域性不均衡、巨大的人口負(fù)擔(dān)和亟待提高的人口整體素質(zhì)、資源與環(huán)境的脆弱性，全球自然與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的復(fù)雜性與風(fēng)險(xiǎn)性程度的加劇，使得中國的城市在應(yīng)對(duì)危機(jī)和挑戰(zhàn)的能力方面仍然有許多先天性的不足，還有許多在規(guī)劃、發(fā)展和建設(shè)過程中遺留下來的隱患。
規(guī)劃中國城市的未來，要針對(duì)城市系統(tǒng)存在的隱患和面臨的問題與挑戰(zhàn)，建設(shè)應(yīng)對(duì)危機(jī)和挑戰(zhàn)的家園城市。在駕馭城市變化的過程中，制度層面的改革與創(chuàng)新始終是推進(jìn)中國城市變化的至關(guān)重要的因素。要從提高城市應(yīng)對(duì)各種各樣的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、資源、生態(tài)、環(huán)境方面的危機(jī)和挑戰(zhàn)，維系城市的宜居性與發(fā)展的可持續(xù)性的戰(zhàn)略高度上，進(jìn)一步深化城市戶籍、土地、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、環(huán)境、福利、公共管理等方面的制度改革和創(chuàng)新，促進(jìn)城市規(guī)模擴(kuò)張、城市發(fā)展活力的健康成長與城市居住環(huán)境和生計(jì)質(zhì)量的可持續(xù)性提升。面對(duì)日益復(fù)雜的城市問題，城市發(fā)展與良性變化不光需要城市物質(zhì)形態(tài)方面的硬規(guī)劃；更需要設(shè)計(jì)出面向問題、解決問題、進(jìn)一步激活城市要素的軟規(guī)劃。在城市之間，發(fā)展與競爭仍然是城市間變化的主流，但城市發(fā)展的跨界需求與日俱增，城市之間、城鄉(xiāng)之間的關(guān)系整合與變化，比起城市單體的變化趨勢來得更快、更迫切，正在促進(jìn)城市從關(guān)注自身發(fā)展變化到謀求區(qū)域合作共贏的方向發(fā)展。城市對(duì)區(qū)域問題的高度關(guān)注以及區(qū)域性城市群的崛起，將適時(shí)地把制度創(chuàng)新推進(jìn)到城市群或都市圈等新的變化領(lǐng)域中來。
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作者：汪宇明，華東師范大學(xué)中國行政區(qū)劃研究中心副主任，教授，博士研究生導(dǎo)師。
注釋
[1]本文內(nèi)容所設(shè)及的空間范圍僅限于中國大陸地區(qū)，未包括中國的香港澳門和臺(tái)灣地區(qū)。
