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    【來源：工信部政策法規司】

　　[摘 要] 黨的十八大提出，推進經濟結構戰略性調整，是加快轉變經濟發展方式的主攻方向。工業是國民經濟的主導，是加快轉變經濟發展方式和調整優化經濟結構的主戰場。推進經濟轉型升級，工業是重點也是難點，必須著力解決制約工業轉型升級的幾個重大問題。

　　[關鍵詞] 工業；轉型升級；實體經濟；創新驅動；產能過剩

　　黨的十八大提出，推進經濟結構戰略性調整，是加快轉變經濟發展方式的主攻方向。工業是國民經濟的主導，是加快轉變經濟發展方式和調整優化經濟結構的主戰場。2011年12月國務院印發了《工業轉型升級規劃（2011-2015年）》。推進經濟轉型升級，工業是重點也是難點，必須著力解決制約工業轉型升級的幾個重大問題。

　　一、營造有利于實體經濟發展的環境

　　實踐表明，實體經濟是虛擬經濟的基礎，是國民經濟的壓艙石。脫離實體經濟而一味發展虛擬經濟，必然帶來產業發展的空心化和金融泡沫的放大化，進而引發各種形式的危機。從國際看，2008年金融危機爆發后，整個國際社會都在反思，積極回歸實體經濟。美國、歐盟等發達國家和地區提出以制造業為核心的實體經濟才是實現經濟可持續發展的根本所在，紛紛實施“再工業化”，推動制造業回歸，搶占未來發展的戰略制高點。發展中國家和新興經濟體也高度重視發展制造業，加快產業結構調整步伐，加緊與我國在傳統國際市場展開競爭。推進我國工業轉型升級，面臨著發達國家在中高端制造業和新興經濟體在我國傳統優勢領域的雙重競爭壓力。

　　從國內看，行業間利潤率失衡嚴重影響實體經濟特別是工業發展，具體表現在：一是工業整體盈利水平不高，自2002年以來，平均利潤率一直在6%-7%附近波動，近幾年更是持續下滑，2010-2012年分別為7.6%、7.3%、6.1%，今年上半年僅為5.4%。二是工業內部利潤率出現分化，資源性行業利潤率提升速度明顯快于競爭性制造業，2011年煤炭行業銷售利潤率達16%，三大石油公司平均銷售毛利潤率超過20%。三是工業與金融、房地產業之間的利潤率差距過大。2009年房地產銷售利潤率達14.3%，是工業的2倍左右；2011年銀行業營業利潤率達39.1%，是工業的5倍以上。金融、房地產和資源壟斷性行業的高利潤抬高了實體經濟的融資成本和經營成本，降低了社會資本投資實業的積極性，削弱了工業企業轉型升級的動力。

　　黨的十八大提出，牢牢把握實體經濟這一堅實基礎，實行更加有利于實體經濟發展的政策措施。我們必須正確處理好實體經濟和虛擬經濟的關系，通過深化改革，營造有利于包括工業在內的實體經濟發展的良好環境。

　　（一）形成激勵實體經濟發展的財稅政策體系。擴大各類稅收優惠政策覆蓋面，加大行政事業性收費項目取消力度，進一步減輕工業企業特別是競爭性行業中小企業稅費負擔，提高工業利潤率，增強工業對社會投資和人才的吸引力。穩步擴大營業稅改征增值稅試點行業和地區范圍，引導企業轉型發展。對于前期投入成本極高、從投入到獲利年限長、關系國計民生和經濟安全的行業，如新型顯示、集成電路等，應適當延長企業虧損彌補的最長年限，支持產業發展。

　　（二）健全支持實體經濟發展的現代金融體系。引導信貸資金向小微企業等薄弱環節以及結構調整、節能減排、環境保護、自主創新等重點領域傾斜，支持科技型企業和戰略性新興產業發展。鼓勵金融機構開發高效、便捷、安全的金融產品和服務，更好地滿足企業多元化資金需求。切實放開市場準入，允許符合條件的民營資本進入金融業，積極發展民營小銀行。加大對“以錢生錢”業務的監管力度，引導社會資本投向。

　　（三）解決勞動力、土地和資源環境等生產要素瓶頸制約。順應我國產業發展進入轉型升級新階段的要求，堅持市場化改革方向，緩解勞動力成本上升、土地供給緊張、資源環境壓力加大等矛盾。吸引大學畢業生到基層和一線企業創業就業，加強高技能產業工人培養，造就一支高素質可持續的產業大軍，努力挖掘以提升勞動力素質為主要內容的二次人口紅利。推進工業園區化發展，提高工業集約節約水平，提高土地利用率。深化資源性產品價格和稅費改革，強化工業節能節材節水，加大工業污染治理力度，通過提高能源資源使用成本倒逼發展方式轉變。

　　二、落實創新驅動發展戰略

　　創新是推進經濟發展的內生動力，是加快轉變經濟發展方式、推動經濟結構戰略性調整的核心力量。我國工業大而不強的核心是創新能力不強，主要表現在：一是創新投入不足，企業創新主體地位體現不夠。2011年我國大中型工業企業研發投入強度僅為0.93%，遠低于跨國公司3%-5%的平均水平。二是創新成果少，技術對外依存度高。2011年我國申請國際專利合約數量相當于美國的1/3，創新成果少導致我國在高端裝備、關鍵設備和關鍵元器件等方面嚴重依賴進口，95%的高檔數控機床、85%的集成電路依賴進口。三是創新成果轉化效率低，產學研用結合不夠。我國的科技成果轉化率還不足10%，真正實現產業化的不到5%，而發達國家科技成果轉化率高達40%-50%。

　　分析工業創新能力不足的根源，制度環境建設滯后是重要因素，具體包括：一是鼓勵企業創新的政策落實不到位，高新技術企業認定門檻高、工業企業受惠面小，企業研發投入加計扣除政策執行難度大、程序繁瑣。二是缺乏吸引社會資本支持創新的良好機制，私募股權投資基金、風險投資公司、創業投資企業等發展滯后，現行證券管理體制不能滿足互聯網服務、電子商務等創新型中小企業上市融資需求。三是支持科技型中小企業的體系不健全，特別是支撐創新的公共服務、公共平臺不足。四是缺乏鼓勵創新、寬容失敗的社會氛圍和制度環境，國有企業領導干部任期制、國家投資項目審計等制度有待進一步完善。

　　黨的十八大提出，實施創新驅動發展戰略，到二○二○年進入創新型國家行列。改革開放三十多年的實踐證明，花錢買不來關鍵核心技術，我們必須下大力氣提升產業創新能力，推動“中國制造”向“中國制造+中國創造”轉變。

　　（一）加強鼓勵創新的制度和政策環境建設。按照行業發展特點設定差別化的高新技術企業認定標準，簡化研發費用加計扣除政策的審核程序。建立健全直接融資市場體系，支持風險投資和創業投資企業發展。加大對科技型中小企業的金融支持力度，引導銀行業金融機構為科技型中小企業提供貸款，進一步加強科技型中小企業創業投資基金的實施力度，支持科技銀行發展。

　　（二）加快形成小微企業、大中企業、科研院所共同構成的技術創新“多級火箭助推機制”。強化企業創新主體作用，支持企業建立各類研發機構，并鼓勵企業研發機構和科技型中小企業參與和承擔國家科研任務。圍繞傳統產業轉型升級和戰略性新興產業等領域，引導創新主體建立產業技術創新戰略聯盟，形成風險共擔、利益共享機制。鼓勵專業化、市場化的新型研發組織發展。

　　（三）加強關鍵核心技術攻關。繼續實施“核高基”、新一代寬帶無線移動通信網、高檔數控機床與基礎制造裝備、大型飛機等國家科技重大專項，突破一批技術瓶頸，力爭在先進制造、信息網絡、系統軟件等領域取得實質性進展。集中支持深海探采工程裝備、基于機器人的自動化成形與加工裝備、高精重型數控工作母機和特種加工機床等重點裝備研發和產業化，促進裝備制造業振興發展。

　　（四）實施工業強基工程和共性技術開發。圍繞裝備制造、電子信息等重點領域，以發展關鍵基礎材料、核心基礎零部件（元器件）、先進基礎工藝和產業技術基礎等“四基”為目標，集中力量實施一批工程化、產業化和公共服務平臺示范項目，組織企業、科研院所開展“一條龍”攻關，努力解決行業共性技術研發難題，推動工業基礎能力邁上新臺階。

　　三、化解產能過剩矛盾

　　在市場經濟下，適度產能過剩是正常現象，可由市場自行調節，也有利于形成有效的市場競爭。但過度的產能過剩不僅會造成社會資源的巨大浪費，阻礙產業結構升級，如果不及時加以化解，還可能引發市場惡性競爭、職工大量下崗、銀行不良貸款增加等問題，形成系統性風險，影響民生和社會穩定大局。政府真正需要關注的是過度的產能過剩。當前，產能過剩呈現出以下基本特征：一是產能過剩行業基本上是原材料型、高能耗型行業。2012年，粗鋼、電解鋁、水泥、平板玻璃、造船等行業產能利用率均低于75%，加之大量在建和擬建項目，這些行業產能過剩矛盾仍在加劇。二是絕對產能過剩與相對產能過剩并存。鋼鐵、水泥、電解鋁等行業產能已遠遠超過市場需求，出現了絕對產能過剩。但太陽能光伏、風電設備等行業產能過剩主要是外需急劇萎縮所致，可隨著世界經濟回升和國內市場啟動得到緩解，屬于相對產能過剩。三是總量過剩與結構性過剩并存。鋼鐵、平板玻璃、造船等行業主要是低端產能過剩，而高端產能不足。2012年我國進口鋼材1366萬噸，特別是用于大型及超大型變壓器、高檔汽車、高檔家電、風電、核電等高端裝備制造的鋼材還需要進口。

　　產能過剩既受經濟周期波動影響，也有產業和市場內在規律因素，但根本原因還是相關體制機制不健全。一是不合理的經濟結構和發展方式。長期以來我國產業發展方式粗放，高耗能、高物耗、高污染問題突出，低附加值產品比重偏高，產業結構不合理，產能無序擴張嚴重。二是相關體制改革不到位。在現行稅制和政績考核制度下，各地青睞兩高一資等GDP和稅收收入貢獻較高行業的投資，客觀上造成一些行業產能膨脹。在現行投資審批核準制度下，政府對企業投資干預過多，甚至出現違規審批情況，增加了市場交易成本，扭曲了企業決策行為。三是市場退出機制不健全。有關節能環保法律規定的懲罰力度不足，土地、能源、資源等要素成本沒有完全內化為企業生產成本，難以對企業退出形成有效的倒逼機制。資本市場、產權交易市場不完善，無法滿足企業退出有關產權交易和產權重組的需要。部分稅收減免、補貼等優惠政策，容易誘發企業盲目投資沖動，也弱化了企業主動退出的意愿。

　　中央提出堅持把化解產能過剩作為產業結構調整的重點。我們必須按照“尊重規律、分業施策、多管齊下、標本兼治”的總原則和“四個一批”的思路，通過深化改革，落實責任，建立長效機制，穩扎穩打做好化解產能過剩工作。

　　（一）厘清政府和市場的邊界。必須把思想和行動統一到中央的要求上來，不囿于一城一地的得失和眼前利益，堅定不移化解產能過剩。要加強統籌規劃，建立政策聯動機制，形成工作合力。堅持用“負面清單”的思想方法，發揮市場基礎性作用，凡是市場和企業能決定的都交給市場和企業。增強中央與地方互動，及時發布全國及各地產能信息，對產能進行科學引導，防止在抑制產能過剩問題上“一刀切”，疏堵結合，既要考慮產能調整全局，又要顧及地方資源優勢和發展經濟的合理訴求，通過先進產能置換等方式逐步推動，用發展的辦法解決前進中的問題。

　　（二）深化體制改革。深化投資管理體制改革，簡政放權，最大限度地縮小審批、核準、備案范圍，減少政府對企業投資活動的干預，落實企業的投資自主權。深化財稅體制改革，形成有利于促進工業轉型升級的稅收制度。加快資源性產品價格改革，使土地、環保以及相關社會成本內化到企業成本中，發揮價格對引導經濟行為、調整經濟結構的積極作用。完善政府績效考核和領導干部選拔任用機制，將創新、綠色、可持續發展以及社會效果等指標納入政府考核體系，從制度上抑制投資沖動，減輕產能過剩壓力。

　　（三）完善工作機制。政府要主動做好該做的事，綜合運用經濟的、法律的、技術的以及必要的行政手段抑制過剩產能。經濟手段方面，通過實行差別電價等政策，提高產能過剩行業企業生產成本，倒逼企業退出過剩行業。法律手段方面，進一步修改完善節約能源、環境保護等法律法規，同時加強對工業企業執行環保、安全等法律法規和強制性標準的專項監督檢查，建立協調統一的管理體系。技術手段方面，進一步完善節能環保標準，重點強化“兩高一資”行業能耗、水耗、環保、資源綜合利用，以及土地、安全等硬性約束指標，倒逼落后產能退出。

　　（四）加快產業自身轉型升級步伐。加大企業技術改造力度，對應用新技術、新工藝進行節能和環保改造、生產高附加值產品、有市場需求的項目繼續給予支持。積極推動企業開展跨地區、跨所有制的兼并重組，支持優勢企業兼并或重組布局合理、技術裝備先進、節能環保達標、土地利用合法但項目未經規范審批的企業，提高產業集中度。對于大多已進入產業發展成熟階段、存在產能過剩和過度競爭的傳統制造領域或產品，通過聯合建立境外工業園區等方式，加快“走出去”步伐，充分利用國際市場消化過剩產能。

　　四、推動兩化深度融合

　　信息網絡技術是當今時代創新最活躍、帶動性最強、滲透性最廣的領域，正在引領新一輪工業革命。新一代信息技術與制造技術的充分交互，使制造業自動化、數字化、網絡化水平顯著提高，智能制造日益成為生產方式變革的方向，正在加速構建新型工業生產體系；新一代信息技術與新能源技術的深度融合，使智能電網、太陽能發電、分散式離網發電技術實現突破；新一代信息技術與材料技術交叉融合，使納米復合材料等領域取得了一批新的重大進展。歷史上我國錯失了前幾次工業革命的機遇，目前仍處于工業化進程中，沒有時間也不可能再走西方發達國家先工業化后信息化的老路。推進信息化和工業化深度融合，既是積極應對新一輪工業革命、打造工業競爭新優勢的戰略選擇，也是當前破解工業轉型升級難題、促進工業持續健康發展的現實需要。

　　黨的十八大提出，堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，促進四化同步發展。我們必須抓住以信息網絡技術為核心的新一輪工業革命的歷史性機遇，以推進兩化融合為切入點，發揮工業化、信息化在四化同步發展中的戰略支撐作用。

　　（一）將推進企業兩化融合管理體系作為重要抓手。借鑒ISO9000、ISO14000的做法，制定企業兩化融合管理體系，引導企業開展符合性認定，搭建公共服務平臺，降低中小微企業信息化應用門檻，引導企業信息化水平逐步提升。

　　（二）將改造提升傳統產業和培育發展新興產業作為工作重點。加快重點領域裝備智能化，推進生產過程和制造工藝智能化，推動智能制造生產模式集成應用。促進物聯網、工業云、大數據等新技術新應用驅動的新型生產性服務業蓬勃發展，發展網絡制造新型生產方式。

　　（三）將加強重點領域智能監測監管作為著力點。加快民爆行業安全生產監測監管，開展危險化學品危險特性公示，實現食品質量安全信息全程可追溯，促進稀土資源高效開采利用，以及提高重點行業能源利用智能化水平。

　　（四）將增強信息產業競爭力作為有效支撐。加快信息基礎設施演進升級，實施“寬帶中國”戰略，加快4G網絡建設和產業發展。推進集成電路、關鍵電子元器件、基礎軟件等核心技術創新，提升信息產業自主可控發展水平，增強兩化融合形勢下網絡信息安全保障能力。

　　（五）將培育發展信息消費作為重要支點。適應智能手機、智能電視、移動互聯網、云計算、物聯網等新產品、新服務、新業態迅猛發展趨勢，大力培育和發展信息消費，著力解決擴大信息消費中面臨的信息基礎設施滯后、產品服務創新供給能力不足、信息消費需求不足、信息消費環境不佳等瓶頸制約。以貫徹落實《國務院關于促進信息消費擴大內需的若干意見》為契機，加快實施“寬帶中國”戰略、信息惠民工程，豐富信息產品和信息消費內容，構建安全可信的信息消費環境，促進信息消費持續健康發展，為進一步推進兩化深度融合和工業轉型升級提供更加廣闊的市場空間。

（本文發表于《行政管理改革》2013年第10期。）