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本文從解析國家高新區產業與經濟發展的新常態特征入手，對２０１５年以來促進高新區創新發展的主要相關政策進行分析研究，對政策制定中的社會公平、普惠民眾、分類引導以及實施中的專業解讀、過程控制、結果導向等提出思考與建議。

“新常態”是不同以往的、相對穩定的狀態，是２０１４年５月習近平主席考察河南時首次提出。“中國經濟呈現出新常態”成為我國經濟發展的階段性特征和新標簽。本文主要談兩點再認識，一是對國家高新區產業與經濟發展的新常態特征的再認識，二是對這種新常態下高新區經濟發展的國家及部委主要創新政策與實踐效用的再認識。

一、國家高新區產業與經濟發展之新常態特征的再認識

國家高新區誕生于１９８８年，迄今有１５６家。“十三五”末，國家高新區總數將達到２４０家左右，可實現對我國直轄市和地級市８０％以上覆蓋率。國家高新區建設，已進入國家政策的普惠階段。如何認識高新區產業與經濟發展的新常態，本文主要從經濟增速變化、結構升級、動力轉變三維度解析。

１．經濟增速從高速轉為中高速，總量規模仍“富可敵國”

（１）國家高新區營業收入增速與全國ＧＤＰ增速比對

２０１２年開始，我國ＧＤＰ增速回落，２０１２－２０１４年在７．７％左右，２０１５年與２０１６年都為６．７％，告別了過去３０多年來ＧＤＰ平均１０％左右的高速增長。與此相仿，國家高新區經濟增速也從高速向中高速轉變。“十一五”、“十二五”期間，高新區營業收入（營收）增速基本高出ＧＤＰ同期值的一倍多，２００６－２０１３年增速在２０％至３４％之間，２０１３年為２０．５％，２０１４年已回落至１３．６％，且呈逐年下降趨勢，２０１６年為１１．５％。因此２０１４年以來，國家高新區營收與ＧＤＰ兩者之間的增速差距縮小到７０％－８０％之間，呈現出明顯放緩節奏。

（２）引領發展，在國家經濟總量及區域經濟中地位突出

國家高新區經濟增速雖放緩，但實際增量仍可觀。無論速度還是總量，高新區在國家經濟總量及區域經濟中都占重要地位。２０１５年，１４６家國家高新區營收超過２５萬億元，園區生產總值占全國ＧＤＰ的１２％、出口占全國的１８％以上，從業人員１７００萬人，有６３家國家高新區營收超過了１０００億元；２１家國家高新區生產總值占所在城市的比重超過３０％，其中７家超過５０％，國家高新區已成為區域經濟發展的引擎。

（３）高新區版“富可敵國”

日前，中國高新技術產業導報社官微發布了一條高新區版“富可敵國”微信。根據上半年國家高新區ＧＤＰ，與世界銀行公布的２０１６年各國ＧＤＰ總量折半換算（當然對比國今年可能也有增長），發現不少高新區ＧＤＰ與一些國家的 ＧＤＰ相當，可謂是“富可敵國”。如天津高新區上半年ＧＤＰ總值７９５億元（約合１１９億美元），與被世界銀行列為高收入國家、被稱作“波羅的海之虎”的“一帶一路”沿線國家愛沙尼亞２０１６年ＧＤＰ折半值（１１６億美元）相當。成都高新區同期值７０１億元（約合１０５億美元），與歐洲第二大島的冰島２０１６年ＧＤＰ折半值（１００億美元）相當。

２．經濟發展與產業結構不斷優化升級

（１）主導產業以高技術制造業與高技術服務業為主

根據主管部門相關調查統計數據，按照國民經濟行業分類中符合高技術制造業、高技術服務業的產業范疇，２０１５年在高技術制造業范疇內，以電子及通信設備制造業為主導產業的高新區有５２家，其次是醫藥制造業４２家；高技術服務業中以信息服務為主導產業的國家高新區最多，有１９家。故以電子及通信設備制造業、醫藥制造業、信息服務為主導產業的高新區數量分別占總數的３６％、２９％和１３％，合計占國家高新區總數的７８％。

（２）軟件和信息技術服務業助推產業結構升級  

軟件是推動《中國制造２０２５》和“互聯網＋”行動計劃的核心驅動力。科技部從１９９５年開創“園中園”的建設模式，即依托國家高新區建設“國家火炬計劃軟件產業基地”（簡稱“軟件基地”），迄今科技部共批準４４家軟件基地，且８０％以上建在國家高新區內。

２０１５年，１４６家國家高新區中，年營收在３０００億元以上的有１７家，有３家過萬億，最多達４萬億元。在這１７家國家高新區中，有１６家建有軟件基地，其中７家的軟件與信息服務業收入超過了１０００億元，如杭州高新軟件園軟件與信息服務收入占杭州高新區年營收的比例超過了４４％，另有３家軟件基地的占比也在１／４及以上。

（３）瞪羚企業成為新經濟典型代表和高新區創新發展新引擎

“瞪羚企業”是創業跨過死亡谷進入高成長的企業，國家高新區產業升級與結構調整是以企業發展為前提的。根據主管部門聯合發布的《２０１６國家高新區瞪羚企業發展報告》，國家高新區瞪羚企業１８８８家，瞪羚率２．５４％；行業分布以制造業為主，其中高技術產業的瞪羚企業數量占當年瞪羚企業總數的５１．１％；分布在９７家高新區，覆蓋率８３．６％。中關村、廣州、杭州３家國家高新區的瞪羚企業數量分別達到３８５家、８８家和５３家，其中軟件與信息技術服務業中的瞪羚企業數量分別占這３家高新區瞪羚企業總數的４２．３％、４２％和４５．３％。

３．發展動力轉向創新驅動

新常態第三個特征是經濟發展動力從要素與投資驅動轉向創新驅動。這里用幾個數據，雖不能以點蓋面，但能說明一些客觀現實。

（１）創新能力衡量指標：高企比例＋學歷占比。２０１５年，１４６家國家高新區內上報統計的高新技術企業３１１６０家，占全國高企數量的４０．９％；１７１９萬名從業者中，大專以上學歷５２．７％，這是創新驅動的輸入指標。

（２）創新投入強度指標：２０１５年，國家高新區Ｒ＆Ｄ經費支出占ＧＤＰ比重是５．６％，全國同期值２．０６％（國家“十二五”目標是２．２％，沒有達到）。國家高新區“十三五”規劃中，２０２０年的Ｒ＆Ｄ經費支出占ＧＤＰ比重將達到６．５％，是全國２０２０年目標（２．５％）的１．６倍。

（３）創新資源與專利：２０１５年底，國家高新區共匯聚各類大學７５３所，研究院所２４１５家，企業技術中心９５５７家，技術轉移示范機構７８８家，實現了全國３０％ 以上的企業研發投入和５０％以上的企業發明專利，每萬名從業人員擁有發明專利數是全國平均水平的８．５倍。

二、新常態下國家高新區創新發展之政策與效用的再認識

中國經濟發展中的行政推動力，比任何國家都強，這是中國特色。同樣，國家高新區的建設與發展充分體現了國家意志與政策引導，是政府主導型的布局與發展建設過程。１９９１年３月，國務院發布了《關于批準國家高新技術產業開發區和有關政策規定的通知》，批準全國２６個地區建立國家高新區，一整套扶持高新區發展的優惠政策出臺，正式拉開國家高新區建設與發展的大幕。僅１９９１年，全國辭職“下海”的達到１２萬人，其中大部分是到高新區。２０１５年，國家出臺鼓勵“雙創”的政策，全國尤其是國家高新區掀起了以９０后大學生創業者、科技人員創業者等為代表的“新四軍”創業熱潮。

探討分析新常態下國家高新區創新發展的政策前提也必然在國家政策引導體系范疇內。這幾年我國重磅政策、經典提法密集出臺：從２０１３年習主席提出的“一帶一路”倡議，到２０１４年的“新常態”，再到２０１５年的“供給側結構性改革”，以及出臺的加快國家高新區創新發展的專門政策及相關政策，都彰顯了國家意志與政策在國家高新區發展中的重要性。

高新區創新發展是多因素、多維度共同作用的結果，其中國家與部委政策、產業與地方政策是前提也是關鍵。研究分析自２０１５年以來影響國家高新區產業與經濟發展的國家及部委重要促進政策。主要兩大類，一類是專門政策，一類是相關政策。

１．新常態下指導國家高新區創新發展的專門政策

２０１５年以來，準確地說是今年以來，有兩份專門針對國家高新區指導與發展的重要政策文件，一份是《國務院辦公廳關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》，另一份是科技部印發的《國家高新技術產業開發區“十三五”發展規劃》。

《國務院辦公廳關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》是包括國家高新區在內的新時期各類國家級開發區改革與創新發展的綱領性文件，這份文件提出了新常態下包括國家高新區在內的各類型開發區改革與創新的總體要求，優化形態和布局、加快轉型升級、全面深化體制改革、完善土地利用機制與完善開發區管理制度６方面２３條的政策規定，是繼１９９１年國務院１２號文以來的又一重量級政策文件。

國家高新區“十三五”發展規劃核心是發揮國家高新區領先優勢，促進戰略提升，實現引領發展。該文件提出“十三五”國家高新區發展的指導思想與發展目標、九大重點任務和三方面保障措施。特別是九大重點任務，從提高自主創新能力、優化創業孵化鏈條、集聚創新型人才、培育壯大市場主體、完善科技金融服務、構建創新型產業體系、加快建設科技產業新城區、擴大全球輻射鏈接，直至深化體制機制改革，對國家高新區的建設與發展做出了明確的政策引導路徑。

２．與國家高新區創新發展緊密相關的主要政策

２０１５年以來有大量的、與國家高新區創新發展緊密相關的國家及部委政策，主要包括創新驅動、科技成果、轉型升級、開放型經濟、區域協調發展、推動“雙創”等。

（１）國家創新驅動政策。主要三類：國家創新驅動綱要、國家科技創新規劃、國家科技成果轉化法。

２０１６年５月，中央、國務院發布《國家創新驅動發展戰略綱要》，讓創新成為國家意志和全社會的共同行動，要走出一條從人才強、科技強到產業強、經濟強、國家強的發展新路徑。今年５月，國務院辦公廳發布《關于縣域創新驅動發展的若干意見》，實現了把創新驅動發展戰略與理念從中央到省市到縣域的政策全履蓋。

２０１６年７月，國務院印發《“十三五”國家科技創新規劃》，一年來，由科技部單獨、牽頭或參與發布的２９個科技創新專項規劃陸續出臺。通過專項規劃實現科技創新總體部署在相關專業領域和資源配置角度的部署。

２０１５年８月，《中華人民共和國促進科技成果轉化法（２０１５年修訂）》頒布；２０１６年２月，《國務院關于印發實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉若干規定的通知》公布，以國家立法形式對促進科技成果轉化給予法律保障。

國家高新區是我國創新驅動發展最為主要的戰略力量，在實施這項重要的發展戰略中發揮著標志性的引領作用，也是這些政策的最大受益者。

（２）轉型升級主要政策。包括供給側結構性改革、中國制造２０２５（１＋Ｘ）、“互聯網＋” 、軍民融合，以及新技術、新產業、新模式、新業態的政策設計，尤以《中國制造２０２５》與“互聯網＋”行動指導意見為重中之重。

（３）構建開放型經濟政策。以開放促改革、促發展、促創新，引進來與走出去更好結合。構建開放型經濟的主要政策包括推進“一帶一路”倡議，促進國際產業產能轉移、京津冀協同發展、長江經濟帶、推動東西雙向開放等。

（４）“雙創”政策。２０１５年以來國家積極倡導與推進“雙創”工作，政策密集出臺，主要包括：

鼓勵“雙創”及眾創空間發展的政策，主要有：２０１５年３月的國務院辦公廳《關于發展眾創空間推進大眾創新創業的指導意見》；２０１５年６月《國務院關于推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》等。

推進小微企業雙創基地與城市示范，２０１６年５月，國務院辦公廳《關于建設大眾創業萬眾創新示范基地的實施意見》；２０１５年５月，五部門開展小微企業雙創基地城市示范工作；２０１６年６月工信部開展小微型企業雙創示范基地建設。

（５）其他相關專業性政策。２０１６年３月，中央印發《關于深化人才發展體制機制改革的意見》；２０１６年５月，財政部與科技部聯合發布《中央引導地方科技發展專項資金管理辦法》；２０１６年以來，國家相繼印發了《國家信息化發展戰略綱要》《國務院辦公廳關于進一步做好民間投資有關工作的通知》《關于２０１７年深化經濟體制改革重點工作的意見》等。從人才、資金、深化改革等各方面出臺各種政策，且各地對國家與部委政策、專項文件也出臺相應政策以落實。

３．對幾項政策內容與實施狀況的思考與建議

中國是一個發展中的社會主義大國，強調市場在資源配置中的決定性作用，針對政策制定與實踐中的社會公平、普惠民眾、分類引導，以及政策執行鏈條中的專業解讀、過程控制、結果導向等方面，個人認為還存在著可以改進的方面提出以下建議。

（１）政策的制定與執行，應避免“帽子多了會眼花繚亂”

今年３月１０日，中國政府網發布的《李克強：帽子多了會眼花繚亂，不如在你們原示范區基礎上打造“升級版”》的新聞報道引發強烈關注。據報道，李克強總理１０日參加安徽代表團審議時，有代表建議在該省設立新的綜合改革試驗區。李克強總理表示，不如咬定青山不放松，在現有的合蕪蚌國家自主創新示范區基礎上打造“升級版”。試驗區的帽子多了會讓人眼花繚亂。

我國現有政策在制定與執行中常呈現下面情況：政策出臺后，相關部門各處掛牌剪彩，各類政策、各種牌子、各頂帽子隨處可見。部委爭相授予，地區踴躍爭取。有時一個地級市，可以看到同一類型的國家級產業牌子能授有六七個之多，而這些授牌的標準卻是要求所處的行業要么在位列該市前三，要么處于全國全行業前列，顯然牌子數量與認定標準相互矛盾。

政策亂象、帽子拋多了，首先來自不同部門的爭先恐后。在我國已成為世界經濟大國的今天，國家政策應少戴帽或不掛牌，政策制定應更多地面向普惠、統一標準。

（２）政策制定應增強社會公平與發展普惠

經濟全球化背景下，幾乎人人都可借助互聯網，更加便利地創業創新創富。對有能力也愿意創造，就應在政策設計上給予民眾平等機會，讓更多的人和企業實現普惠發展。因此國家在鼓勵雙創的政策制定中，應讓政策增強社會公平性和發展普惠性。

支持小微企業雙創基地城市示范建設，兩年認定３０個示范城市中有７３％是省會城市、直轄市所屬區和計劃單列市，財政給予入選城市３年９億元或６億元的獎勵支持。政策設計初心應該是要更好地支持小微企業的雙創與環境建設。我國２０１６年底有地級與縣級行政區劃單位３１８５個。若財政資金首先將城市作為篩選條件，恐在政策設計上有失公平與普惠。

根據國情打造公平與普惠發展模式，過去在支持科技型中小企業技術創新的政策設計與方式方法上就較為合理。打造面向全國的小微企業雙創扶持平臺，自愿申請，符合條件，都可支持，則可較好體現政策的社會公正與發展普惠，擴大全社會雙創參與度。

（３）政策內容應設計分類引導與告之義務

清華大學施一公教授說：壓死駱駝的最后一根稻草是鼓勵科學家創辦企業。他認為應鼓勵科技人員把成果和專利轉讓給企業，但讓他們自己出來做企業就本末倒置了。

雙創時代，國家鼓勵創新創業，是從政策設計上給每一個人一個公平的機會，只要愿意且有能力，都可以去創新創業。但如果把雙創理解為每一個人都必須去創新去創業，每一個人都有能力去創新去創業，每個科技人員都應該帶著科技成果去創新去創業，則是對“雙創”的理解偏差。事實是，創業時代，創業會有大量死亡；創新也不是人人皆可為之，有想法是一回事，有能力則是另一回事。適應創新創業者應該是熱情與能力雙俱備、只欠“雙創”這股東風。

術業有專攻，全才有，但一定是少數甚至是極少數，在專業分工協作極其發達的今天，團隊合作、優勢互補、工匠精神，都是一種時尚。故政策內容設計上應充分體現分類引導原則并行其告之義務，避免一邊倒。盡量減少因政策設計的疏漏，使執行過程中出現不必要的問題時、才想到或者是才有時間來思考該項政策的準入標準、適應人群。

（４）政策解讀應專業權威，減少下級政策對核心內容的理解偏差

從政策制定到執行完畢，或者說是從政策出臺，到省市到縣域到企業到個人，是一條長長的執行鏈；而中國的國情是地方政府一般都會對上級政策制定出相應的地方政策或條款以便執行。這當中，使下級政策制定者了解上級政策的核心至關重要。

新常態下，國家激勵科技人員創新創業，對兼職轉化或離崗創業的科技人員，原則上保留人事關系的時間不超過３年，這與美國等發達國家類似處理方式為１－２年較為接近，也有利于加速科技成果的轉化：因科技昌明，技術發展與產品更替速度都很快，３年時間可以使一項科技成果不具備競爭優勢、或失去轉化意義或進入淘汰狀態，此時科技人員決定是繼續創業、還是回歸科研，３年已是一個相當極限的年限了。但看見一些地方制定的類似政策中，將這種“留后路”的期限設定到了６年，這顯然不是政策設計的“福音”，而是對高校與科研單位、科研人員雙方都不利的年限設定。從某種角度是否也說明某些地方政策制定者對高科技產業發展與成果轉化規律缺乏認識。

因此，國家及部委政策出臺后，對其解讀不應只是側重于政策制定背景、政策出臺的重要性等宏觀層面，或者是以內容解釋內容，而是應該對政策中的關鍵點或者數據來源進行有專業背景的解讀，以便下級政策的制定與執行減少偏差。

（５）政策制度設計與執行中，應強調過程控制、考核評價機制

在促進國家高新區創新發展的專門政策中，都要求建立健全或完善評價考核制度，加強對高新區的監督管理和動態管理，并根據年度評價考核和評估結果，結合土地集約利用評價情況，對發展好、用地集約的國家高新區給予激勵政策。這種出自主管部門的考核評價結果對高新區管委會都是極其重要的，不得不看重，也不得不重視。

一個被批準的國家高新區是否繼續存在，需要根據現有的國家高新區申報條件來決定，只要高新區滿足這些條件，則任何考核評價都不可能影響其作為國家高新區的資格。同時一年一考核、一評估、一激勵，采用怎樣的頻率更有利于高新區的發展也值得探討。

重要的是，任何一次評價或評估的結果取決于四個方面：一是體現評估實施方或管理方政策導向的一套相對科學合理的考核評價指標體系，二是一組反映被評估者真實發展情況的原始統計數據（含公開數據與非公開數據），三是選擇一組評估評價計算方法與公式，四是實施評估評價工作人員的公正客觀素質。第一個方面更多地取決于管理者的意志導向和評估者的研究水平（比如被評估群體是否需要分類，畢竟４萬億元與１００億元差的不是一個數量級），指標體系處于公開狀態；第二個方面完全取決于被評估者上報數據的真實客觀性，評估中有部分采用公開數據，部分采用的是非公開數據；第三個方面在現有類似評估方法與評估公式有限的情況下，選擇具有一定的客觀性，但方法運用與處理過程也可能帶有一定的主觀性；第四個方面則完全取決于實施評估工作的第三方企業文化與評估人員的個人素質。

從上可見，考核評價最終排名的工作流程與評估團隊的研究水平與個人素質有關，若是社會團體的評估評價則完全由其團隊水平與團隊素質決定，其結果的認可度是完全有待時日；但如果是主管部門實施的第三方評估評價與考核，則應從制度設計上，采用至少兩個獨立團隊開展工作，以便在對比中提高指標體系設計水平，并從制度設計上避免人為因素。

（６）新常態下的財政普惠應以結果導向為主，設計后置獎勵補貼政策

現階段，專利是應該仍在申請后補貼還是可等專利轉化后形成商業化、產業化以后再加大補貼？過去科技落后、專利量少，鼓勵專利申請，對專利申請后給予補貼。２０１５年，我國國內發明專利申請量１１０．２萬件，國內發明專利授權量３５．９萬件，發明專利擁有量１４７．２萬件，世界第一。這么龐大數量的專利，實際轉化率低。今時不同往日，為鼓勵專利轉化為生產力、實現產業化，是時候考慮采用專利運用的后補貼政策，給實現專利轉化與運營得好的專利以補貼或獎勵，突出政策的結果導向。

地方政府是否應對剛引進的高端人才施以幾百萬元的購房補貼，還是應等其對當地經濟作出貢獻后給予獎勵補償？目前各地的“人才爭奪戰”中，地方政府大都出臺引進人才的各項優惠政策措施，如不少地區采用財政資金對高端引進人才直接給予幾百萬元不等的購房補貼，而對剛大學畢業生有的給予幾千元的租房補貼；這是一種前置優惠政策。問題是對高端人才的評價是以其過往的成績得出，而進入當地后是否成績斐然應還有不確定性，是否能“落地生根”、會不會“水土不服”等等；而且解決引進高端人才優質住房問題也可以是地段良好、設施齊全、拎包入住的“專家公寓”。古語說“好飯不怕晚”、“無功不受祿”，如果把這種補貼金額用在引進人才對當地經濟做出貢獻后的獎勵，這種優惠政策后置是否更能既對得住納稅人的錢，也更能體現出對同為創業的草根人士相對公平。

事實上，今天的新常態下，改革開放已取得巨大成效，中國已成為世界第二大經濟體，各級政府有底氣、有能力、有必要、也是時候將過去大量的前置化財政獎勵補貼政策，向以結果為導向的后置化轉變。

（作者系國家高新區發展戰略研究會副會長、中國高新技術產業導報社常務副社長）

摘自《中國高新技術產業導報》