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科研經(jīng)費“不夠花、不好花、不管用”的困局，嚴重阻礙了我國科技創(chuàng)新的步伐。瞄準科研經(jīng)費管理難點，近年來我國不斷推進“放管服”改革，簡化審批流程，提高科研經(jīng)費使用效率。

今年7月召開的國務院常務會議在“部署進一步改革完善中央財政科研經(jīng)費管理，給予科研人員更大經(jīng)費管理自主權”時提出，要“支持新型研發(fā)機構實行‘預算+負面清單’管理模式，除特殊規(guī)定外，財政資金支持產(chǎn)生的科技成果及知識產(chǎn)權由新型研發(fā)機構依法取得、自主決定轉化及推廣應用”。

北京市科學技術情報研究所副所長袁汝兵告訴《中國科學報》，科學研究帶有不確定性，“事前預算審批”的科研經(jīng)費，“預設”了科研過程，不利于開展科學研究；明確科研經(jīng)費分配機制，賦予新型研發(fā)機構科技成果所有權、使用權，將為科技成果轉移轉化解決一個重要“堵點”。

“打醬油的錢不能買醋”

近年來，我國一直采用“正面清單”模式管理科研經(jīng)費。該模式強調(diào)事前審批，對科研項目各環(huán)節(jié)管理有其正面作用。“科目設置過細、預算申報過嚴、預算調(diào)劑過繁。”袁汝兵說道。

例如，以前科研經(jīng)費中的勞務費和咨詢費嚴格區(qū)分，會議費、差旅費、培訓費互相獨立，實際需要的間接費用不可列支或比例過低。“經(jīng)費的科目設置過細，管得太多，導致‘打醬油的錢不能買醋’。”袁汝兵說。

負面清單，起源于國際商貿(mào)往來活動，相當于投資領域的“黑名單”，列明了企業(yè)不能投資的領域和產(chǎn)業(yè)，清單之外的行業(yè)或領域則充分開放。

科研經(jīng)費負面清單模式，是在科研經(jīng)費從申請到使用、完成等一系列過程中，把法律法規(guī)或相關制度禁止的事項匯總編制成清單的模式。

在袁汝兵看來，實行“預算+負面清單”的科研經(jīng)費管理模式，是基于對科研機構、科研人員充分信任基礎上的充分放權，負面清單是放權的底線。

負面清單模式提倡的是“法無禁止皆可為”，是科研經(jīng)費管理體系的重大變化。“必須預先做好科研經(jīng)費使用的風險分析，在此基礎上科學合理地設置‘負面清單’。”袁汝兵表示，“‘負面清單’條目的編制一定要有法可依。”

此外，還應設立專家參與機制，要向科技管理、財稅、審計乃至紀檢等相關專家廣泛征求意見。袁汝兵表示，“清單”的產(chǎn)生應充分征求科研機構、科研人員的意見和建議，這既是對國家政策的積極宣傳，也是形成負面清單條文的重要方式。

中國高科技產(chǎn)業(yè)化研究會人才工作委員會執(zhí)行秘書長王洪亮表示，負面清單可以根據(jù)新型研發(fā)機構和項目需要，結合管理部門要求自主制定，但也要秉持“底線”思維。如在科研經(jīng)費的使用上要“嚴禁從事違反中央八項規(guī)定精神等要求的行為；嚴禁利用不正當手段謀取私利的行為；嚴禁設置‘小金庫’、賬外賬，或虛報冒領、虛列支出等違反財經(jīng)紀律的行為；嚴禁用于與科研無關和違背科學共同體公認道德的行為；嚴禁用于違反國家法律法規(guī)及我國各項規(guī)章制度的行為”。

負面清單是科研經(jīng)費監(jiān)管的紅線。袁汝兵強調(diào)，一切虛假經(jīng)費支出和套取科研經(jīng)費的行為、與科研不相關的支出，都應納入負面清單。

“試水”負面清單管理

2018年，《北京市支持建設世界一流新型研發(fā)機構實施辦法（試行）》印發(fā)，對新型研發(fā)機構實行個性化合同管理制度，賦予其人員聘用、經(jīng)費使用、運營管理等方面的自主權，探索實行負面清單管理。

北京腦科學與類腦研究中心（簡稱“北京腦中心”）是北京市布局建設的新型研發(fā)機構之一。該中心財務部部長白夢霞介紹，北京腦中心是由北京市政府發(fā)起的獨立法人事業(yè)單位，不定機構規(guī)格，不核定人員編制，北京腦中心實行理事會領導下的主任負責制，擁有獨立的人事權、財務權、運營管理權。

“在充分信任的基礎上，科研經(jīng)費采取總項目預算控制，不設科目，自主安排經(jīng)費支出，項目負責人根據(jù)實際需要統(tǒng)籌使用經(jīng)費；但中心會結合相應制度，制定相關標準，比如差旅費、咨詢費、會議費等的執(zhí)行標準，切實做到放而不亂。”白夢霞表示。

在實行經(jīng)費負面清單管理方面，北京腦中心根據(jù)北京市文件規(guī)定，科研經(jīng)費“不得用于捐贈、投資、贊助、罰款及支付在職人員學歷性教育經(jīng)費等支出”。

新型研發(fā)機構是一個創(chuàng)新綜合體。王洪亮表示：“新型研發(fā)機構的經(jīng)費使用有‘靈活性’的訴求。只有經(jīng)費使用靈活，才能實現(xiàn)新型研發(fā)機構的體制機制創(chuàng)新和功能的全面化。”

王洪亮認為，“預算+負面清單”的模式，既可以充分賦予新型研發(fā)機構管理自主權，又可確保科研經(jīng)費使用“放得開、管得住”。

北京石墨烯研究院黨支部書記、科技發(fā)展部部長李萌表示，“預算+負面清單”制度讓新型研發(fā)機構可以根據(jù)所從事領域科技創(chuàng)新特點和發(fā)展需求，按照既定的發(fā)展戰(zhàn)略開展科技研發(fā)和成果轉化，而不是按照單個項目的指揮棒變來變?nèi)ィ欣谛滦脱邪l(fā)機構的長期持續(xù)發(fā)展。

南京曉莊學院審計處方亞瑋和陳麗在《基于負面清單模式下的科研經(jīng)費管理探索》研究中指出，對于未在負面清單中列示的事項，可以用行政備案代替行政審批，以大大提高經(jīng)費使用效率，減少行政權力過多干預對科研活動產(chǎn)生的阻力。

強化事后審計監(jiān)督

目前，北京腦中心、北京石墨烯研究院、北京量子信息科學研究院等新型研發(fā)機構，都在積極跟蹤國家政策，推動實行“預算+負面清單”科研經(jīng)費管理模式。

在王洪亮看來，新的科研經(jīng)費管理模式推行需要過程，“新型研發(fā)機構要積極配備科研財務助理，提供預算編制、報銷等專業(yè)化服務，減輕科研人員事務性負擔”。

袁汝兵也表示，國家有關科研經(jīng)費的多項政策，其出發(fā)點是讓科研經(jīng)費更好地為科研服務，讓“經(jīng)費為人的創(chuàng)造性活動服務，而不能讓人的創(chuàng)造性活動為經(jīng)費服務”。要賦予科研人員真正的科研經(jīng)費使用自主權，激發(fā)、釋放科研人員的創(chuàng)新潛力，保障他們潛心鉆研、全力攻關。

同時，也要“強化過程公開，健全監(jiān)督管理”。袁汝兵表示，“預算+負面清單”試點單位、試點項目、試點人員的科研經(jīng)費執(zhí)行，建議以適當?shù)男问竭M行公開，接受同行監(jiān)督、公眾監(jiān)督、第三方監(jiān)督，并加強對科研經(jīng)費執(zhí)行的事中、事后監(jiān)管，嚴格對科研經(jīng)費違規(guī)的懲處。

方亞瑋和陳麗在研究中也指出，應以事中、事后監(jiān)管制度替代正面清單模式下的事前審批制度，例如建立科研項目在線監(jiān)控平臺，對科研經(jīng)費使用情況實施動態(tài)監(jiān)管；建立信用評估體系，由相關部門和專業(yè)人員對重點項目、環(huán)節(jié)進行跟蹤評價，根據(jù)評價結果調(diào)整監(jiān)管力度，提高監(jiān)管效率。

解決成果轉化重要“堵點”

提高科研經(jīng)費使用的自主權，有助于提升經(jīng)費使用的效率，促進科技成果產(chǎn)出。而“財政資金支持產(chǎn)生的科技成果及知識產(chǎn)權由新型研發(fā)機構依法取得、自主決定轉化及推廣應用”，“解決了知識產(chǎn)權所有權、收益權不明的問題，有助于科技成果快速轉化落地。”王洪亮表示。

袁汝兵提出，以往出于科技成果的權屬關系不夠明確等種種原因，創(chuàng)新主體、科技人員不知道科技成果轉化與自己關系有多大，甚至覺得“成果轉化與我無關”，導致應用緩慢錯失轉化良機，很多成果最終只能“待字閨中”。此次政策精神為科技成果轉化解決了一個重要“堵點”。

“賦予了新型研發(fā)機構這一新型創(chuàng)新主體明確的科技成果所有權，解決了‘有權轉’的問題，必將充分釋放新型研發(fā)機構及其科技人員轉化科技成果的熱情，為科技人員‘甩開膀子’推進科技成果轉化創(chuàng)設了有利環(huán)境。”袁汝兵說。

同時，“有權轉”問題的解決必將成為指引科技人員的創(chuàng)新動力，引領科技人員把論文寫在祖國的大地上，讓科技創(chuàng)新真正成為驅動發(fā)展的重要力量。

例如，北京石墨烯研究院近年來致力于打造引領世界的石墨烯新材料和裝備研發(fā)高地，已在石墨烯薄膜材料與裝備開發(fā)、成果轉化方面取得重要進展，建成多條中試生產(chǎn)示范線；研究院以“研發(fā)代工”的模式，針對企業(yè)需求組建專門研發(fā)團隊，開展定制化的研發(fā)工作。

“我們的基礎研究隊伍和產(chǎn)業(yè)界并未形成良好互動，一是科技成果轉化率較低，二是企業(yè)研發(fā)自主創(chuàng)新能力和內(nèi)在動力不足。”李萌表示，明確的科研成果分配機制，可切實調(diào)動雙方研發(fā)人員的激勵性，提高創(chuàng)新活力，為推進以市場需求為牽引的科技成果轉化奠定良好基礎。

來源：《中國科學報》