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“揭榜掛帥”作為完善和補充現行科研管理機制的關鍵制度內容，具有重要的戰略高度和現實指導意義，是實現科技自立自強的迫切需求，深化科技管理機制改革的關鍵舉措，激發市場主體創新活力的制度保障。因此要避免管理慣性操作，做好細節優化工作，重視成果轉化類揭榜掛帥，完善監督管理機制。

5月28日，在中國科學院第二十次院士大會、中國工程院第十五次院士大會和中國科學技術協會第十次全國代表大會上，習近平總書記再次提出要“實行‘揭榜掛帥’‘賽馬’等制度”“讓那些想干事、能干事、干成事的科技領軍人才掛帥出征”，并強調要“實現高水平科技自立自強”。“揭榜掛帥”近兩年在各類重要會議和報告中的頻頻出現，充分體現了國家對改革科研項目管理模式、提高科技創新支撐能力的高度重視。

一、什么是“揭榜掛帥”？

“揭榜掛帥”也被稱為科技懸賞制，有學者將其定義為一種以科研成果來兌現的科研經費投入體制，一般是為了解決社會中特定領域的技術難題，由政府組織面向全社會開放的、專門征集科技創新成果的一種非周期性科研資助安排。簡言之，“揭榜掛帥”就是聚焦重大技術需求，通過市場機制來檢驗成效，“以成敗論英雄”的新型科研管理機制。

“揭榜掛帥”作為完善和補充現行機制的關鍵制度內容，具有重要的戰略高度和現實指導意義。

一是實現科技自立自強的迫切需求。一直以來科技創新都是國際戰略博弈的主戰場，圍繞科技制高點的競爭空前激烈。要實現高水平科技自立自強，關鍵是加強核心技術攻關，以問題和需求為導向的“揭榜掛帥”在解決“卡脖子”技術問題方面具有明顯優勢，是實現關鍵核心技術自主可控的必然選擇。

二是深化科技管理機制改革的關鍵舉措。“揭榜掛帥”不設準入門檻，對揭榜攻關單位無注冊時間要求，對揭榜團隊無年齡、學歷和職稱要求，打破了傳統科研項目的資質限定，明確榜單資助額度，通過簡化預算編制，探索實行包干制、負面清單等科研經費管理方式，給予揭榜團隊更大的資源支配權。項目榜單更加突出問題和需求導向，項目管理更加突出以人為本，項目驗收更加突出成果評價，體現了科研管理的理念革新。

三是激發市場主體創新活力的制度保障。在傳統課題申報制度下，參與者被限制在科研院所、高校及大型企業，多數民營企業或小企業因“身份”問題而被拒之千里，而“揭榜掛帥”更加注重市場化，項目征集來自于產業需求的提煉與篩選，此外給予民營企業、中小企業參與公平競爭的“入場券”，有效激發了各類創新主體的競爭活力和社會資本的深度參與。

二、全國“揭榜掛帥”開展情況

1.國家逐步加強“揭榜掛帥”頂層設計

2016年4月19日，習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會上提出“可以探索搞揭榜掛帥，把需要的關鍵核心技術項目張出榜來，英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜”，這是科研項目“揭榜掛帥”在我國首次提出。2018年11月14日，工信部印發《新一代人工智能產業創新重點任務揭榜工作方案》，發布智能網聯汽車、智能服務機器人等16項揭榜任務，征集團隊集中攻關，明確攻關要求。揭榜團隊須簽署“軍令狀”，對“里程碑”考核要求、經費撥付方式、獎懲措施和成果歸屬等進行具體約定，并將榜單任務目標擺在突出位置，集中優勢資源，全力開展限時攻關，揭榜單位達1248家。

2021年，“十四五”規劃綱要提出，“改革重大科技項目立項和組織管理方式，給予科研單位和科研人員更多自主權，實行‘揭榜掛帥’‘賽馬’等制度，健全獎補結合的資金支持機制。”5月10日，科技部發布《國家重點研發計劃“數學和應用研究”等“十四五”重點專項2021年度項目申報指南》，并制定了“揭榜掛帥”榜單模板，標志著我國重大科研項目正式開始實施“揭榜掛帥”，邁出了深化科研項目管理改革的重要一步。至此，全國“揭榜掛帥”制度將進一步完善規范發展，進入下一個新發展階段。

2.各地開展“揭榜掛帥”探索實踐

部分地區的初步探索。自2016年首次提出之后，貴州、湖北、廣東等部分地區結合當地實際需求，開始陸續進行小范圍探索嘗試，為全國廣泛開展提供了實踐經驗和制度參考。

2017年，貴州省率先突破科技項目的地域限制，首創“技術榜單制”，在煤炭工業領域連續發布了煤礦機械化改造和智能化采掘等3批技術榜單，面向全國尋求“最強大腦”，成功解決了制約煤炭產業轉型升級的關鍵問題，彌補了省內煤炭產業高端科研人才稀缺的不足。2017年6月，武漢東湖高新區發布“新黃金十條”，首設光谷科技懸賞獎，每年遴選不超過10個項目面向全球招標，并給予最高達2000萬元的資金補助，分預研、驗證兩階段撥付。武漢“科技懸賞制”的企業出題、全球招標、政府資助等做法，突出了市場需求的主體地位和全球引才視野，體現了政府從主導者到服務者、監督者的職能轉變，初步顯現“揭榜掛帥”制的雛形。

2018年9月，廣東省科技廳發布《關于征集適合揭榜制的重大科技項目需求的通知》，并發布《揭榜十問》，對揭榜制項目關鍵環節疑問進行重點答復，率先將適合揭榜制的重大科技項目分為技術攻關類、成果轉化類兩類。同年12月，深圳舉辦了深圳科技懸賞賽，通過將地方產業技術需求解決“賽事化”，有利于實現技術供需的快速匹配。實際上，中國創新挑戰賽、航天杯清華校友三創大賽先進制造專題賽及滬蘇同城國際創新挑戰賽等大賽均以揭榜比拼模式開展。廣東省“企業提需求、政府張榜懸賞、機構揭榜攻關”的揭榜模式正式落地實施，也為全國“揭榜掛帥”制度的制定提供了思路參考，此后，湖北、山東、山西、云南等眾多省份與廣東省“揭榜掛帥”制度保持高度一致。

全國的廣泛開展。在先行探索過程中，“揭榜掛帥”集中力量辦大事和跨區域選拔的雙重優越性初步顯現。2018年11月，工信部發布《新一代人工智能產業創新重點任務揭榜工作方案》，掀起了全國探索嘗試“揭榜掛帥”新一波浪潮。

2019年，河南省通過中國·河南開放創新暨跨國技術轉移大會，面向國內外廣泛征集項目需求，全省15個項目立項；2020年10月，河南省發布《關于促進鄭洛新國家自主創新示范區高質量發展的若干政策措施》，提出對自創區產業發展的重大創新需求，面向境內外開展“揭榜掛帥”。

2020年6月，浙江省人才服務平臺發布了首批“揭榜掛帥”省級榜單，隨后寧波、紹興、金華等市在省級政策指導下，積極開展“揭榜掛帥”，發布榜單數千項。其中，金華以“獎金+股權”激勵的方式，在解決科技創新發展的“卡脖子”技術難題的同時，推動人才招引精準化和人才配置優化，并試點實行“揭榜險”，為因特殊原因導致研發失敗的揭榜方提供保障服務，提升“揭榜掛帥”風險防控能力，率先推出了“揭榜掛帥”云平臺，被列入浙江省試點應用。浙江在實踐“揭榜掛帥”過程中，形成了獨特的“以榜引帥”路徑，企業大大小小的技術需求均公開張榜，建立常態化運作機制，在解決本地企業發展問題的同時，以完善的人才配套政策快速提升科技人才的聚集度。2020年12月，山東省科技廳制定《關于深化科技改革攻堅的若干措施》25條，提出省重大科技創新工程項目將全部采用揭榜制方式組織，以市場機制遴選項目實施主體，并試點開展首席專家“組閣制”。

2021年1月，成都高新區啟動揭榜掛帥型研發機構“岷山行動”計劃，聚焦主導產業，計劃5年投入300億元建設50個揭榜掛帥型研發機構，解決產業鏈細分領域“卡脖子”技術問題。成都盡管并非在科研項目上實施“揭榜掛帥”，但是在建設研發機構方面創新性應用了“揭榜掛帥”的問題導向的本質特征，將研發機構需求“榜單制”。除此之外，成都還結合當地人才需求情況，延伸出了“金熊貓”人才需求榜單。5月，首屆南京都市圈創新合作大會發布南京都市圈“揭榜掛帥”關鍵核心技術需求榜單，共27項技術難題，懸賞總金額2900萬元。

目前“揭榜掛帥”已在全國20余個省份廣泛開展，模式逐漸規范統一化，但多數地區尚處于起步探索階段，主要集中在前期方案和榜單征集、發榜等環節；部分省市完成揭榜對接，尚未行至成果驗收階段，全國正處于邊探索邊完善時期。

3.“揭榜掛帥”實踐經驗總結

從“揭榜掛帥”的目的來看，主要可分為企業技術需求類、共性關鍵技術突破類。前者是以解決本地企業技術需求為導向，主要特點為發布榜單數目較多，且配套較為完備的人才政策，通過政府搭建對接橋梁，實現技術和人才要素聚集，如寧波、嘉興推出“揭榜掛帥”引才模式，有效激發了揭榜團隊創新攻關積極性；后者則主要聚焦制約本地產業轉型升級的痛點問題，通過尋求全球智力幫助，以疏通產業發展堵點，如陜西省“揭榜掛帥”聚焦關鍵核心技術和重大應急攻關，通過調動全社會力量來攻克陜西產業發展亟待解決的關鍵核心技術。

從榜單征集方式來看，主要可分為三類。公開征集方式，即政府直接通過媒體等平臺面向本地企業、高校和科研院所公開發布榜單征集公告，并交由指定平臺進行項目征集篩選；層層上報形式，即有政府作為主導方，由各級主責部門負責項目征集，并層層上報，最終匯總篩選；政府制定形式，即榜單由政府自主決定，該種形式主要用于解決應急類、公益類的重大技術需求，如深圳市發布的“新型冠狀病毒感染的肺炎疫情應急防治”應急科研攻關項目。

從揭榜方式來看，當前多數省份默認采取“一對一”的揭榜方式，同時鼓勵揭榜單位組建創新聯合體共同攻關，而針對需求方無法確定唯一合作對象的情況，部分地區注明揭榜方可為2-3家，實行“賽馬”制。無論采取“一對一”揭榜方式還是“賽馬”揭榜方式，實質上主要取決于揭榜目的，企業技術需求類征集榜單數一般在幾十項甚至百項以上，從政府經費投入和后期監督管理成本考慮，若采取“賽馬”揭榜方式，將會成倍增加政府財政負擔，投入產出未必成正比；共性關鍵技術突破類一般是聚焦特定行業的“卡脖子”技術難題，實施周期內項目數一般在10余個或10個以下，基于共性關鍵技術的重要性和應急性，可采取“賽馬”揭榜，以保證成功率。如陜西在共性關鍵技術突破類方面，明確提出可采取“賽馬制”，以最先達標的揭榜方為優勝者，其余揭榜方自動淘汰。

從實施環節來看，通過對比總結全國“揭榜掛帥”開展情況，以科技部發布的《申報指南》及廣東、湖北等地相關文件為代表，“揭榜掛帥”流程基本規范統一，大致分為幾個步驟：需求征集，由政府通過多種途徑進行需求征集，發榜方填報揭榜制項目需求；需求論證，由科技主管部門或委托第三方專業機構組織專家對征集到的項目需求進行論證，重點遴選出影響力大、帶動作用強、應用面廣的關鍵核心技術或科技成果，并編制榜單對外發布；揭榜立項，不設揭榜門檻，公開向國內外進行榜單發布，由科技主管部門委托第三方專業機構對揭榜方的實施方案進行可行性評估，符合條件的揭榜方與需求方及科技主管部門簽署“軍令狀”，并對外發布揭榜公告；驗收獎懲，項目驗收將通過現場驗收、用戶和第三方測評等方式，在真實應用場景下開展嚴格考核驗收。

從組織實施來看，“揭榜掛帥”一般是由各地科技主管部門負責，聯合財政、人社部門共同制定，在前期探索過程中，部分地區工信、人社部門也分別從各自發展需求出發，開展“揭榜掛帥”；實施時間目前尚未統一，參考部分地方政策制定情況，需求征集一般始于每年第一季度，并于上半年完成需求論證；榜單資助金額一般以項目研發投入的20%-40%，同時設置“里程碑”節點考核，分2-3期撥付，技術攻關類的撥付對象為需求方，成果轉化類撥付對象為揭榜方，項目實施周期一般不超過3年。

三、關于開展“揭榜掛帥”的啟示

1.避免管理慣性操作

由于當前多數地區還處于發榜、揭榜等環節，科研管理過程規范尚未統一標準，因此應做好科研項目的分類實施，尤其在“揭榜掛帥”項目管理方面，應明確“揭榜掛帥”和傳統科研項目的核心區別，避免在實際操作層面陷入到“換湯不換藥”的相似路徑中。應綜合運用經費“包干制”“賽馬制”“里程碑”考核等創新機制，充分發揮“揭榜掛帥”對現行科研管理機制的補充完善和創新示范作用，真正做到降低準入門檻、收緊成果驗收環節，實現從入口競爭到出口競爭的良性循環。

2.做好細節優化工作

“揭榜掛帥”本質上是為了解決國家和地方急需的產業關鍵共性技術問題，共性關鍵技術的收集與篩選是開展“揭榜掛帥”的第一步也是最重要一步，可依托本地產業技術研究院、共性技術平臺等載體，搭建共性技術需求征集庫，常態化征集技術需求。“揭榜掛帥”對技術的應用性和及時性要求較高，同時由于經費投入較為集中，對科研成果的成功率要求將會隨之提高，因此應鼓勵高校、科研院所及企業等揭榜方組建創新聯合體，實行首席專家負責制，共同開展揭榜攻關，在條件允許的情況下，靈活運用平行競爭機制，確保科研成果的成功率。同時不可忽視揭榜失敗的情況，通過建立科學的容錯機制、風險防控機制，探索實施“揭榜險”補償機制，提高揭榜失敗的風險抵抗能力，減少揭榜失敗者的沉沒成本，避免挫傷參與者積極性。此外，當前已實行的“揭榜掛帥”制度尚未對知識產權歸屬和分配問題進行詳細說明，因此應在合同中明晰約束，避免知識產權糾紛。

3.發揮以榜引帥作用

“揭榜掛帥”除了要用好“帥”解決“榜”的問題之外，更應該發揮“榜”對“帥”的吸引和集聚作用。貴州將符合條件的揭榜獲勝者列入貴州省“百千萬人才工程”，給予不低于1000萬元的“成龍配套”；黑龍江針對成果取得重大成效的揭榜團隊，量身制定團隊支持政策，并支持與省聯合建立新型研發機構、共同承擔省級人才和科技計劃項目，享受相關政策和服務舉措。“揭榜掛帥”制度已成為地方招才引智的新方式，為當地吸引特定人才提供了有力保障。因此在開展“揭榜掛帥”時，可與當地人才計劃、創新平臺建設計劃等進行聯動，加深加固產業需求與人才引進的綁定關系，為延續合作夯實基礎，建立“人才、技術、項目、平臺”四位一體的“揭榜掛帥”模式，實現創新要素的優化配置。

4.重視成果轉化類“揭榜掛帥”

盡管全國各省在政策文件上基本形成了技術攻關和成果轉化兩類“揭榜掛帥”，但在實際操作層面，更多用于解決技術攻關問題，鮮有成果轉化類“揭榜掛帥”的應用。而科技成果轉化前端的技術研發和后端的成果產業化同等重要，高校和科研院所盡管擁有眾多科技成果，但由于自身轉化體系不完善、轉化機制不順暢、市場化渠道不通等問題的制約，往往難以實現產業化。因此，政府應搭好成果轉化類“揭榜掛帥”的擂臺，深入挖掘高校、科研院所具有應用前景和產業化價值的科技成果，以更大的支持力度、更加完善的制度保障、更加市場化的方式，鼓勵新型研發機構、企業等創新主體承擔起轉化責任。

5.完善監督管理機制

科學有效的監管機制是掌握項目進展、及時糾正錯誤、降低各類風險的重要手段。目前，廣東省在項目監管方面采取委托第三方專業機構對目標進展、階段任務、資金使用等情況進行管理；浙江紹興實施“周報月訪”聯系機制、“一對一”服務機制，通過常態化需求摸排和全流程跟蹤服務，確保項目攻關順利進行；湖北省則是針對實施周期3年以下的項目不再進行過程檢查，委托第三方專業機構，組織專家進行項目驗收，并建立“黑名單”制度，將嚴重不良信用記錄記入“黑名單”。科學高效的監管機制，一方面應防范可能存在的串謀風險、失敗風險等；另一方面，應思考如何實現既保證大膽放手給予科研人員更多自主權，同時又能最大限度保證科研實施效果。

來源：《中國高新技術產業導報》