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1　城市變化與制度創新的互動關系

1.1　城市變化的內涵

　　21世紀的自然和人類社會系統的風險及復雜系數在顯著增加，充滿了不確定性。城市作為極化的人類社會空間也在發生著前所未有的變化。廣義的城市變化是從“全球變化”的理念沿襲而來，包含著城市的自然、社會、經濟、文化、生態等方面的綜合變化過程，特別關注的是城市生態環境的變化以及城市居住環境的可持續性。人類總是在通過規劃和建設的手段追求城市朝著可居住的家園城市、田園城市的正向方向演變；由于人類認知自然和改造自然的局限性，不合理的城市規劃與建設行為，加上一些自然與人為因素的干擾和破壞，城市存在著逆向變化的傾向，威脅著城市居住環境的可持續性。實際上，城市變化作為人類社會特定的社會經濟空間集聚現象和持續發展的過程，本質特征是人口與其所從事的非農產業活動的空間集聚及人居環境和生存質量不斷現代化和可持續發展的過程。城市變化表現為兩個顯著的特征：一是城市群體的變化(城市數量的增長與空間集群)；二是城市單體的變化(城市規模擴張和城市人居環境的優化與生存質量的提升)；兩種變化進程相互交織，推進地球表層人類生存環境的變化。駕馭城市變化的規律，謀求城市朝著更適宜人類和平友善地相融、相處和生計可持續發展的方向發展，是人類面臨的常解常新的命題。

1.2　中國城市變化的階段辯識

　　世界上處在不同社會經濟發展階段的國家所面臨的城市變化內涵與面臨的問題是不同的，存在著巨大的差異。近、現代以來，中國人民在探索國家現代化的進程中，開始了中國式的工業化與城市化追求。21世紀以來中國加快了以工業化與城市化為主旋律的現代化進程。在經濟全球化背景條件下，中國到本世紀中葉初步實現現代化，建成富強民主文明(人民生活總體上達到中等發達國家水平)的社會主義國家。實現這樣的目標，中國要用20年的時間實現由第二步目標向第三步目標的轉型和過渡——全面建設小康社會。在這個過渡期間內，要基本實現工業化目標；建成完善的社會主義市場經濟體制和更具活力、更加開放的經濟體系；進一步較大幅度地提高城鎮人口比重，通過沿海騰飛、東北振興、中部崛起、西部開發，促進區域經濟協調發展。工業化與城市化是當代中國人實現現代化的兩個主導性標志和路徑，這是一個互動互贏的復合機制和系統，現代化始終居于支配和主導的地位。

　　促進中國城市變化的重要動力機制是城市化進程。從這個意義上講，城市變化的過程和結果主要體現為城市化進程的變化和階段性成果。中國有著特殊的二元社會經濟結構形態：一方面特大城市與城市群正在中國崛起；另一方面又有廣大農村的地域背景和巨大數量的農民群體。這就使得中國的城市化道路具有二元性：一是以原有城市人口與產業經濟集聚所引起的規模擴張而呈現的擴展型城市化；二是依托重點城鎮，以民營企業為主體實現經濟與勞動力轉化，建立新興建制城市，呈現出集聚型城市化。世界各國城市化發展的實踐表明，城市化進程大體上分為三個階段：城市化水平從初始至30%為第一階段，從30%到70%為第二階段，70%以后發展將趨向平緩，為第三階段。中國用了近50年的時間，完成了城市化第一階段的發展任務；與世界各國城市化水平相比，中國的城市化水平落后于發達國家30年；落后于發展中國家10年。從2000年開始，若以平均每年一個百分點計，中國大體需要30～40年的時間完成城市化第二階段的發展任務。伴隨著國家新型工業化和全面建設小康社會目標的實施，城市化加速發展的新階段特征十分明顯。

1.3　制度創新是城市變化的重要動力要素

　　促進中國城市變化進程的動力分析有過許多精彩的結論。例如，城市磁力理論，認為國家工業化項目與原有城市的吸引力是城市化的重要拉力；農村人口的非農化過程，是城市化的重要推動力，這種復合過程簡稱為“上拉下推”。改革開放以來，隨著外資大規模進入中國市場，一些新興的城市空間組織形式如經濟技術開發區、高新技術開發區、保稅區、工業園區、風景旅游區、教育(高校)園區、新行政區、新游憩商務區，新型居住區等，對城市規模擴張和新興城市的崛起發揮重要的促進作用。城市變化的動力要素逐步多元化。區域城市化、城市區域化已經成為城市化進程中的兩個相互融合、相互促進的空間新趨勢。基于區域城市化與城市區域化的復合城市化進程，其基本的動力要素可以概括為這樣一個模式：人口的空間集聚及生存質量的提升，提供了城市化的本源需求；由此引起的產業非農化、結構升級與空間集聚構成城市化的經濟基礎；區位屬性與通達條件的改善構成城市化融入國際化的網絡技術基礎和開放通道；而自然環境的優化、美化構成城市化的自然物質支撐基礎，城市化不應該是破壞自然環境的元兇，而應該是人地關系和諧的產物，以人為本的城市化要求自然環境的優化作為其重要的目標和動力基礎；制度環境的改善為城市化進程提供政策支撐、社會文化價值取向與法律規范。城市正是在這些因素的綜合作用下，不斷地獲取變化的動力，并朝著正向方向變化，其中制度創新由于是城市變化的重要動力要素而受到學術界的高度關注。

2　城市建制制度改革與城市變化的歷史進程

2.1　建制城市的中國特色

　　在中國，駕馭城市變化，既有城市規劃與管理的手段，還有行政區劃調整的手段，可以通過城市建制制度的創新促進城市變化。城市建制制度，也稱城市行政區劃制度，包括城市建制標準、建制模式、審批程序等，涉及行政區域管轄幅度、行政級別及隸屬關系、行政機構單元、行政首腦機關及其駐地，這些構成了中國城市建制制度的基本內容。

　　認識和理解中國的城市變化，必須充分關注其建制特征。實際上，對中國城市建制制度與建制城市的特點認知存在著巨大的歧義，以至于人們對中國的城市化進程產生許多誤解、非議和困惑。有些學者把“縣改市”、“鄉改鎮”稱為中國城市化進程中的數字魔術游戲。國外學者也不理解中國政府的做法；更對中國城市的層次等級系統感到困惑。其中奧妙在于沒有從發展的過程來理解中國的城市建制制度及建制城市的特點，也與中國城市建制層級過多的問題相關。作為地方政區建制的一種新興形式，中國的建制城市從來就是國家權益配置的一種地域單元，它既不同于西方國家的自治市，也不同于一般地理意義的城市，本質上是國家在城市地區行使管轄權益的城市型行政區，具有顯著的城鄉合一的區域性。

　　城市型政區管理體制是城市發展到一定階段的產物，世界上也只有幾百年的歷史。相對于歷史悠久的中國傳統省制和縣制來說，建制城市在中國只有80多年的歷史，是中國在現代化進程中吸收西方發達國家城市行政管理體制經驗，并與中國國情緊密結合所創建的一種新型城市行政區劃體制，是中國地方管治與世界先進行政管理體制接軌的一種創新實踐。設置建制城市是中國現代化進程中重大社會結構關系轉型的目標方向和空間成果。建制城市，說到底是適應現代化發展趨勢的一種新興行政管理體制，是對中國傳統省制、縣制的創新。由傳統政區轉型為新興的建制城市，是地方經濟社會現代化發展水平的制度性標志。

　　按照憲法規定，中國建制城市分為三個層級：直轄市、省轄市、自治州轄市。1994年2月中央編制委根據部分省會城市和計劃單列城市的經濟實力、地緣政治經濟地位與城市的中心性，確定廣州、武漢、哈爾濱、沈陽、成都、南京、西安、長春、濟南、杭州、重慶、大連、青島、深圳、廈門、寧波等16座城市為副省級城市，其中重慶于1997年3月升格為直轄市。因此至今中國仍然有15座副省級城市。有些地方的城市還有副地級配置。按照行政級別，中國有省級、副省級、地或州級、縣級等四個城市行政等級。這就是中國特色的“三層四等”的建制城市體系。

2.2　中國城市建制制度改革與發展的歷史進程

　　新中國成立初期，中央政府原則規定：人口在5萬以上的城市準予設市。

　　1951年底政務院在《關于調整機構和緊縮編制的決定》中，從精簡機構的目的出發，提高了設市標準，規定“凡人口在9萬人以下，一般不設市”。1953年3月12日，政務院發布的《關于改變大行政區轄市及專署轄市的決定》指出，凡屬數縣以上范圍的物資集散中心，或工礦、國防要地或與發展少數民族地區建設有密切關系的專署轄市，可參照人口情況，改為省轄市，由省人民政府直接領導，或由省人民政府指定該市所在地區之行署或專署領導監督。不屬以上范圍及原為縣城的專署轄市一律撤銷。

　　1954年頒布的《中華人民共和國憲法》第五十三條對市、鎮行政地位做出規定。1955年6月9日國務院頒布了《關于設置市、鎮建制的決定》，明確規定市是屬于省、自治區、自治州領導的行政單位，聚居人口10萬以上的城鎮可以設市，聚居人口雖不足10萬，但是重要工礦基地、省級地方國家機關所在地、規模較大的物資集散地或者邊遠地區的重要城鎮，并確有必要時也可以設置市的建制。

　　1963年12月7日中共中央、國務院發布了《關于調整市鎮建制、縮小城市郊區的指示》，規定市總人口中農業人口所占比重一般不應超過20%；不符合條件的，予以撤銷。

　　1983年5月18日民政部和勞動人事部向國務院上報了《關于地市機構改革中的幾個主要問題的請示報告》，提出了撤縣改市和撤銷縣并入市的標準：①總人口在50萬以下的縣，駐地非農業人口8萬以上，年工業產值2億元以上的可以整縣改市；②總人口在50萬以上的縣，駐地非農業人口占全縣總人口的20%以上，年工業產值2億元以上的可以整縣改市；③對少數民族地區、重要工礦區、旅游區或邊遠地區，以及在一個地區內一個市也沒有的，設市條件可以適當放寬。

　　1986年2月3日民政部正式向國務院上報了《關于調整設市標準和市領導縣條件的報告》，國務院于4月19日以國發[1986]46號文件批轉各地試行：①非農業人口6萬以上，年國民生產總值2億元以上，已成為該地經濟中心的鎮，可以設置市的建制。少數民族地區和邊遠地區的重要城鎮，重要工礦科研基地、著名風景名勝區、交通樞紐、邊境口岸，雖然非農業人口不足6萬、年國民生產總值不足2億元，如確有必要，也可設置市的建制。②總人口50萬以下的縣，縣人民政府駐地所在鎮的非農業人口10萬以上、常住人口中農業人口不超過40%、年國民生產總值3億元以上，可以撤縣設市。③總人口50萬以上的縣，縣人民政府駐地所在鎮的非農業人口12萬以上、年國民生產總值4億元以上，可以撤縣設市。④自治州人民政府或地區(盟)行政公署駐地所在鎮，非農業人口雖然不足10萬，年國民生產總值不足3億元，如確有必要，可以撤縣設市。這是中華人民共和國成立以來頒布的第二個專門關于設市標準的規定。

　　1993年2月8日，民政部向國務院上報了《關于調整設市標準的報告》，國務院于1993年5月17日以國發[1993]38號文件批轉試行新的設市標準：①確定以“人口密度”作為分類指導的依據；②增設新的經濟和城建指標，加強了整縣改市的全面考察；③提出了不同類型設市地方的非農人口標準；④明確了不設市的規定：財政補貼縣和國家、部、省確定的重點扶持的貧困縣原則上不設市。

　　由于中國特定的行政環境和政績效應法則的驅動，在中央政府關于整縣改市的一些政策性標準誘導下，全國上下出現了一股“設市熱”，導致一些地方超越現實，盲目追求所謂建制市的發展目標，出現了虛假城市化與大量優質耕地流失的傾向。1997年國務院做出了凍結審批撤縣設市的決策。自此，中國建制城市發展進入宏觀控制和整合發展的新階段。隨之而來的城市建制與區劃調整工作集中在三個方面一是撤地設市，進一步推進市領導縣市體制，特別是在中西部地區加速培育區域性中心城市；二是順應一些強中心城市的規模擴張要求所進行的撤縣(市)設區，為培育和發展一批具有國際競爭力的大都市區拓展了新城市空間；三是縣下鄉鎮合并與撤鄉設鎮，擴大基層鄉鎮管轄幅度和規模，降低鄉鎮行政管理成本，減輕農民負擔，培育和發展縣域中心城鎮。這些行政區劃調整的措施與城鎮建制制度的改革與創新，進一步促進著中心城市規模與內部結構的變化以及區域性城鎮體系的變化。

2.3　城市建制制度改革所引起的城市變化

　　總結與回顧20世紀中葉以來中國城市變化歷程，大體經歷了三個階段：1980年以前，城市變化處于受控于比較薄弱的經濟基礎和嚴格控制人口規模增長的管治階段，變化緩慢，至1978年，全國僅有193個城市，城市化水平約為17.92%；1980～1997年期間為城市建制數量急劇增長、城市建制制度區域化擴張的快速變化階段，帶來了虛假城市化與大量優質耕地流失的負面效應，至1998年底，全國建制城市668個，城市化水平約為30.4%；1998以來為城市數量嚴格控制并有所減少，大中城市規模擴張變化的新階段，以開發區為主要標志的產業空間拓展和人居環境改善所帶來的城市形態的區域化擴張是這一階段的顯著特征。截止2003年底，中國擁有660個建制城市，其中4個直轄市，282個地級市，374個縣級市，845個市轄區，城市化水平為40.5%。

3　未來城市變化趨勢及相應的制度創新

3.1　面臨巨大的需求推動力

　　城市是社會演變與進步的結果。歷史上人類居住的聚落形態和聚落組織經歷了三次大的變革：第一次大的變革是漁獵到農業的革命，人類從天然屏障洞穴中走出，出現了半永久性的農牧業村舍，最終到定居的鄉村聚落，經歷了長達5000年的變革，它標志著舊石器時代的結束，新石器時代的開始；第二次大的變革是城市的出現，由分散的村落向高度組織化的城市經濟進化，經歷了長達1500年的變革，王權制度和宗教神權的融合所產生的各種力量使城市誕生了；第三次大的變革是發生在工業革命時期，持續至當代的世界性的城市化過程。第二次世界大戰以后，世界性的城市化出現了一些新的特點，發達國家已經進入了“后城市化”階段，發展中國家正處在城市化進程之中。21世紀以來，強調城鄉融合、人地和諧、居住環境的可持續性的呼聲日益強烈。

　　根據中國可持續發展的戰略階段論，到2020年全國總人口控制在15億左右，將基本實現工業化，城市化水平要達到50%以上，人均GDP要達到3000美元，實現全面建設小康社會的戰略目標；到2030年前后中國人口數量與規模跨入“零增長”的門檻，人口高峰數量將突破16億；2040年中國將實現資源消費與能源消費速率的零增長；到2050年前后，中國將基本實現現代化，實現生態和環境惡化速率的零增長，經濟社會發展總體水平達到世界中等發達國家的水平，屆時城市化水平將達到70～75%。那時，全國將有12億左右的人口居住在城鎮里。中國將在2050年左右完成現代化與城市化發展的基本任務，進入社會主義發展的中、高級形態階段。

　　從人均GDP1000美元到人均GDP3000美元，是中國社會結構轉型發展最迅速的時期。隨著全面建設小康社會的推進，中國每年將有1200萬以上的鄉村人口要轉移到城鎮中居住，才能實現2020年50%的城市化發展目標，這不僅對不同規模的各類城市、城鎮帶來巨大的經濟成長機遇和城市基礎設施建設的壓力；還將要求建制一批新興城市以適應和消化鄉村人口轉移的流量趨勢。原有城市規模的擴大與有計劃推進一批新興城市的誕生，構成了中國城市變化發展與農民向城市市民轉化的主旋律。

3.2　適應城市變化的城市制度創新

　　在急劇發展的中國城市變化進程中，伴隨著城市規模和經濟實力增長，伴隨著行政區域經濟實力成長和城市化水平的提高，各地對城市建制制度改革與創新的要求越來越強烈：一是直轄市和較大中心城市的都市區空間擴展，謀求撤縣(市)設區，要求變革所轄的縣或代管的市為直轄的市轄區，以擴大都市區的資源配置權限和發展的制度空間；二是在市轄縣(市)體制下的一些強縣、強市，隨著城市經濟實力的成長，追求城市行政等級的變革，以擺脫市轄縣(市)體制的制度約束，尋求資源配置與發展的自主權和制度空間；三是改革開放進程中成長起來的強縣、強鎮無論其經濟規模還是產業結構狀況以及城市物質景觀形態，都具備現代城市的規模，強烈地要求實現向建制城市的轉型，由于建制城市所需要的制度性資源供給的短缺而成為制約這些地方發展沖動的突出矛盾；四是日益發展的城市跨界需求，呼喚著城市群或大都市地區的規劃與管理機制的創新。這些矛盾與問題的存在，要求進一步按照“以人為本，全面、協調與可持續發展”和“五統籌”的科學發展觀要求，貫徹“大中小城市協調發展”的戰略方針，進一步創新城市制度，轉變城市規劃、管理和建設的傳統觀念，維系城市的可居性與發展的可持續性，維系城市與區域協調和統籌發展的可持續性，以適應城市及城市之間變化的新需求。

　　加快發展一批新興建制城市。適應城市變化與新城市化階段的發展要求，進一步修訂城市建制的科學標準，恢復城市建制的行政審批程序，采用整縣設市或切塊設市模式，將那些經濟實力和現代化水平達到或接近建制城市標準的強縣或強鎮轉型為省直轄的縣級建制城市，使城市建制制度的供給伴隨著全面建設小康社會目標的實施和快速城市化進程的發展實踐而逐步正常化、法制化、規范化，以正確的政策模式引導中國城市朝著健康協調發展的方向變化。

　　完善中心城市的政區架構。區域性擴張既是中心城市規模發育發展過程中的共性特征，又是實現城市化的重要路徑。要進一步推進中心城市的行政區劃體制改革，完善中心城市的政區架構，規范城市內部的行政區劃管理體制。特別是中國的地級市，其規模發育發展很不平衡，半數以上的地級市功能發育不完善，綜合經濟實力單薄，仍然處在規模擴張和要素資源集聚階段。要充分利用市領導縣市體制有利于降低都市成長過程中的規模擴張成本并促進城市群地區管理體制創新的制度優勢，將一些與中心城市有著緊密關聯、不可分割的縣、市轉型為市轄區，為中心城市發展預留下可持續發展的空間，逐步理順中心城市市轄區的行政區劃建制，建構輻射與服務型、具有可持續性、對周邊縣市地區具有公共服務職能的中心城市。

　　高度關注城市之間的變化，促進城市之間的協調機制創新。中國的長江三角洲地區、珠江三角洲地區、京津唐地區、遼寧中南部地區已經形成了城市比較密集的都市連綿區。此外，濟南－青島地區、福州－廈門地區、武漢－宜昌地區、成都－重慶地區、西安寶雞地區、鄭州－洛陽地區、長沙－株洲－湘潭地區、長春－吉林地區、哈爾濱－齊齊哈爾地區也正在發育著都市連綿區。這些都市連綿區的共同特點是由多個性質、規模不同的建制城市所組成的大都市區或城市群地區。長期以來，城市政府對管轄區利益最大化的追求，囿于“行政區經濟”行為怪圈，對城市之間的基礎設施與生態環境建設產生巨大的負面影響。從都市區或城市群發生的機制看，其在自然、經濟、社會、文化、生態等方面基本上是一個相互依存的整體，城市間要素互動與聯系的方式不斷變化，并日益豐富和完善著其相互聯動與合作的內容。中國建制城市的區域性特征與城市的區域性擴張和聯動，已經促使中國的城市規劃專家開始注重區域性規劃，以提供都市地區或城市群地區的區域性生態環境安全、交通、能源、水與通訊為主的基礎設施、休閑度假景觀設施、公共安全等基本需求方面的服務，提高公共設施的規模經濟效益、社會效益與環境效益。但規劃需要有執行和協調管理的行為主體，要借鑒準政府或非政府組織的模式，根據平等、合作、互利、互贏、風險共擔的原則，創新城市群地區各種利益階層參與的協調互動的制度性機制，增強其在協調區域基礎設施和提供跨界服務，包括制定區域規劃和實施規劃的權威性，在保障和提升區域整體利益中發揮協調引導作用。

3.3　建設應對危機和挑戰的家園城市

　　事物總是在發展和變化。在變化中謀發展，在發展中求變化，才能維系城市系統的可持續發展。新中國成立以來，在探索和發揮城市功能定位和作用的過程中，中國城市經歷了變消費城市為生產城市、變生產城市為可居住城市的復雜、艱苦、甚至付出沉重代價的變化過程，嘗試著確立和完善適合中國國情的城市建制制度。中國建制城市的制度優勢和區域性特征，對于解決城市與鄉村、城市與區域生態環境間的統籌和協調發展提供了體制性保障；但由于整體上國家社會經濟實力的發展中國家特征、城市發展的區域性不均衡、巨大的人口負擔和亟待提高的人口整體素質、資源與環境的脆弱性，全球自然與社會經濟系統的復雜性與風險性程度的加劇，使得中國的城市在應對危機和挑戰的能力方面仍然有許多先天性的不足，還有許多在規劃、發展和建設過程中遺留下來的隱患。

　　規劃中國城市的未來，要針對城市系統存在的隱患和面臨的問題與挑戰，建設應對危機和挑戰的家園城市。在駕馭城市變化的過程中，制度層面的改革與創新始終是推進中國城市變化的至關重要的因素。要從提高城市應對各種各樣的社會、經濟、文化、資源、生態、環境方面的危機和挑戰，維系城市的宜居性與發展的可持續性的戰略高度上，進一步深化城市戶籍、土地、產業、就業、環境、福利、公共管理等方面的制度改革和創新，促進城市規模擴張、城市發展活力的健康成長與城市居住環境和生計質量的可持續性提升。面對日益復雜的城市問題，城市發展與良性變化不光需要城市物質形態方面的硬規劃；更需要設計出面向問題、解決問題、進一步激活城市要素的軟規劃。在城市之間，發展與競爭仍然是城市間變化的主流，但城市發展的跨界需求與日俱增，城市之間、城鄉之間的關系整合與變化，比起城市單體的變化趨勢來得更快、更迫切，正在促進城市從關注自身發展變化到謀求區域合作共贏的方向發展。城市對區域問題的高度關注以及區域性城市群的崛起，將適時地把制度創新推進到城市群或都市圈等新的變化領域中來。

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　　作者：汪宇明，華東師范大學中國行政區劃研究中心副主任，教授，博士研究生導師。

　　注釋

　　[1]本文內容所設及的空間范圍僅限于中國大陸地區，未包括中國的香港澳門和臺灣地區。