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    2005年，是國家正式出臺《關于發展熱電聯產的規定》鼓勵建設熱電機組的第五個年頭。五年間，《規定》的執行情況如何？全國熱電聯產的現狀如何？機組到底是在供熱還是發電呢？

　　關于供熱還是發電，《規定》界定得十分清楚，原本不成為問題。然而，從目前全國熱電聯產的現狀來看，我們不得不追問這個問題。

　　發展迅速 水分多多

　　有報道說，自改革開放以來，中國熱電事業在鼓勵聲中得到了迅猛發展，不少外資也紛紛搶灘中國熱電市場。2001年，全國單機6000千瓦及以上的供熱機組裝機容量已達3184萬千瓦，占同容量火電機組的13.2%。隨著近幾年電源建設步伐的加快，熱電機組亦紛紛向大容量進軍，單機容量在300兆瓦以下的新建項目中，絕大多數走的熱電聯產之路。

　　一個不爭的事實是，除一些小容量機組和外資熱電名副其實外，許多“熱”字頭的電廠多是在“掛羊頭賣狗肉”，要么是熱電比不符合規定，要么根本就沒有供熱。據筆者調查，湖北的幾家“熱”字頭的電廠，除個別靠近大城市的電廠進行少量的供熱外，其它的則一直在擔負著發電的使命。太平洋頂峰中國公司董事長安德森在“第五屆國際熱電聯產分布式聯盟年會”上強烈呼吁政府清理假熱電聯產。

　　熱電市場 無人看好

　　作為投資者，經濟利益始終是放在第一位的。事實上，許多投資者一開始就沒打算搞真正的熱電聯產，其中尤以大容量投資者更甚。

　　一位負責城市規劃地方政府官員介紹，因為考慮城市環境，一些熱電項目被規劃在距離城市至少十幾公里以外，要實現向市區集中供熱，必須追加巨大的投資鋪就供熱管道。如果沒有足夠的供熱市場，誰也不愿冒這種得不償失的風險。

　　一些地方工業、商業基礎薄弱，幾乎沒有大的供熱用戶，根本不具備上熱電項目的條件；一些地方熱消費觀念并未形成，分散式供熱小鍋爐不能明令禁止，集中供熱氣候短時期里無法形成。然而，這些地方卻在上較大容量熱電機組，結果是想真供熱也真不了。

　　一位熱電投資者分析說，熱電聯產項目必須自己尋求供熱市場，這當中存在諸多不確定因素，從而導致市場風險加大。而純發電項目一旦簽定上網協議，一旦批復到合理的電價、電量，便“不愁電賣不出去”。

　　另外，隨著近幾年煤價的水漲船高，熱價、電價不能隨煤價上漲而相應上漲，供熱難以承受成本之重。純發電項目雖然也受煤價影響，但有國家電價定價機制和煤電聯動政策統一干預，利潤空間遠遠大于熱電聯產項目。據太平洋頂峰中國公司經營的誠峰熱電透露，2003年煤價100元/噸，2004年便達到300元/噸，因是熱電聯產，政府規定其只能發電5500小時，上網電價0.36元，超發電電價為0.19元，而純發電超發電電價在0.25元以上。太平洋頂峰中國公司7家熱電企業中，4家已出現虧損。

　　歸納起來看，許多地方供熱市場幾乎無利可圖。

　　尋求政策 “因地制宜”

　　由于熱電聯產是國家鼓勵的項目，在項目、電價、電量申報方面都有優勢。在同等條件下，熱電聯產項目比純發電項目更容易得到國家批復立項，而上網電價、電量的審批權一直掌握在省一級定價部門和政府手中，國家只對其批復備案，與國家直接批復相比“工作好做多了”。2004年，江蘇省批復的平均熱電電價便達到每千瓦時0.40元左右的較高水平，這可是純發電電廠可望不可及的。一位純發電企業負責經營管理的人士如是說。

　　還有一個重要原因是，單機容量在300兆瓦以下的機組已逐步成為被國家明令淘汰的機組，而一些地方不在負荷中心，又不具備上單機300兆瓦以上的大容量純發電機組的條件，上單機300兆瓦以下機組如果不搞“熱電聯產”，在立項上只有死路一條。項目不能立項，隨后的融資、電價、電量都成問題。

　　近幾年，全國出現大面積缺電，各地紛紛看好電源投資項目。在地方政府看來，電源是投資大戶，一旦投產發電又是利稅大戶，招商引資一個電源項目，相當于引進十個其它一般項目。因此，各地把引進電源投資作為振興地方經濟的龍頭工業，不具備引進純發電項目條件的貧困地區，就紛紛借助上述政策依據爭取熱電聯產項目。按《規定》搞熱電聯產，有的條件不具備，其中缺少熱電比，不過政府能夠很快召集所管轄的企業和投資方簽定《供熱協議書》，并創造出足夠的“熱電比”，滿足《規定》的要求。另外，這些地方除了給予土地出讓等方面的優惠外，地方發改委和政府主動幫助投資者跑項目、電價、電量，要政策。

　　地方政府清楚地知道，不假熱電之名行發電之實是爭取不到電源項目的，不爭取足夠的電價、電量是吸引不了投資者的。于是，如何在尋求政策上 “因地制宜”，使地方政府與熱電投資在利益上達成了“共識”――用《規定》爭取項目、電價，依賴地方政府與省一級定價部門和政府的關系爭取電量。

　　審批隨意 “共識”變現

　　一位華東地區政策研究人士透露，項目、電價審批部門在對熱電聯產項目的批復過程中，僅僅依據《項目可行性研究報告》和《電價申報方案》進行審查并作出批復，至于其中《供熱協議書》的可信度有多少，此項目到底是不是“熱電聯產”，到底符不符合《規定》，審批部門并沒有進行實地考證，事后亦不會進行復查。因此，讓假熱電項目輕而易舉地騙過審批部門，從而名正言順地獲取項目和電價批文。

　　《規定》指出，熱電比達不到規定的，經報請省級綜合經濟部門核準，按實際熱負荷核減結算電量，對超發部分實行無償調度。有高電價，電量上受到了控制，不供熱顯然是行不通的。也就是說，這些假熱電之名的項目還須有足夠的電量空間作基礎，才可能有利可圖。這位人士說，至于電量空間，只要地方政府努力爭取省一級政府的傾斜和照顧，即可爭取到比《規定》高出許多的電量空間。一個不爭的事實是，一些政府行政手段在執行過程中比國家法規執行起來更順暢。

　　由于審批過程中的隨意性和人為因素，《規定》得不到真正落實，從而導致假熱電肆無忌憚、如魚得水。一些具備集中供熱的地方，也紛紛走“假熱電之名行發電之實”的道路。

　　如此發展 弊大于利

　　對各地各部門來說，如此發展熱電聯產，顯然是不負責任和弊大于利的。一來，沒有達到《規定》指出的“節約能源、改善環境、提高供熱質量”等綜合效益的目標，沒有成為城市治理大氣污染和提高能源利用效益的重要措施，沒有成為集中供熱的重要組成部分，也沒有成為提高人民生活質量的公益性基礎設施。相反，這些應該被淘汰的機組混淆在發電主力軍中，不僅給地方環保帶來了壓力，而且給電網調試安全可靠性帶來了沉重的負擔。第二，擾亂了國家對電源建設的科學規劃，使電源建設在一定程度上變得無序和不可控制。第三，由于在電價批復上享受了熱電電價的優惠，又人為地拔高了電量上升空間，這是以擠占純發電企業的電價、電量空間為代價的，擾亂了行業競爭秩序。

　　政策多變 嚇退外資

　　2004年，美國電力公司、法國阿爾斯通公司、美國賽德能源中國代理公司、全球三大能源巨頭之一美國邁朗公司紛紛出售中國熱電投資股分，全線撤出中國熱電市場。

　　報道說，這些曾滿懷熱情來中國發展熱電聯產的“正規軍”并不都是因為投資的虧損而紛紛撤退，其主要原因是認為中國的投資機會和環境似是而非，難以把握中國多變的政策，與政府簽定的協議不能兌現，政策風險如影隨形，熱價、電價不能隨煤價漲幅而提高等。太平洋頂峰中國公司目前雖未撤出中國，但董事長安德森的態度十分肯定：如果政府不在政策法規上做一些調整，就不會在中國大地再投資一美元。

　　外資熱電的撤退，無疑給中國多變的政策和看似火熱的熱電市場潑了一盆冷水。而其中讓人又不得不佩服那些紛紛“接磚頭”收購外資的中國公司，他們顯然具備超常的政策應變能力，不然怎能讓外人賠本的項目盈利呢？

　　遏止違規 重在問責

　　是中國的政策法規不健全嗎？是中國的政策法規不合理嗎？顯然不是，是在執行過程中執行得不徹底、不合理而已。說到底，缺乏一種監督機制和問責機制，缺乏對違規現象、環節的控制和追究，從而導致了行政手段蓋過了法治手段。通常是，一項政策法規一旦制定出臺，制定政策法規一方就萬事大吉了。

　　剛剛結束的“兩會”，國務院總理溫家寶在進行2005年工作部署時，就明確提出了繼續加強和改善宏觀調控、構建社會主義和諧社會，其中有談到執行過程中的問責問題。國家鼓勵發展熱電聯產，方向本沒有錯，政策的可操作性亦很強，要確保熱電聯產的名副其實，出臺《規定》一方就必須加強對項目、電價、電量等審批部門重點執行環節的監督和問責，要敢于掀起與“審計風暴”、“環保風暴”類似的 “問責風暴”，加大查處和考核力度，以維護《規定》的嚴肅性和正常效力。

　　我們期待一個真正熱電聯產市場的春天來臨！

來源：中國電力新聞網