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　　厲以寧：城鄉一體化是下一輪改革重點

　　本報記者 劉中元北京報道

　　“統籌城鄉發展最重要的任務就是改革城鄉二元體制，這是中國下一輪改革發展的重點，同時是一場偉大的社會變革。”

　　在9月2日全國政協“統籌城鄉發展，促進形成城鄉經濟社會一體化發展新格局”專題協商會上，全國政協常委、全國政協經濟委員會副主任厲以寧作上述表示。

　　而在時間節點、主體內容的選擇上，全國政協此次專題協商會與即將于下月召開的中共十七屆三中全會中心議題緊密關聯。根據新華社此前的報道，十七屆三中全會的主要議程之一是研究推進農村改革發展問題，其中，加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局是重要內容。

　　針對統籌城鄉工作中面臨的情況，從農村土地產權制度、社保等公共品服務、金融財政稅收等經濟杠桿，到就業、戶籍制度等諸方面，全國政協相關專門委員會、全國政協和民主黨派相關人士紛紛闡述觀點和發表意見，為推進統籌城鄉，促進城鄉一體化“出招”。國務院副總理回良玉率領國家發改委、財政部、住房和城鄉建設部、人力資源和社會保障部等多個重要部委負責人與全國政協委員面對面交流。

　　“六大命題”急待推進

　　作為先行先試的國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶、成都的統籌城鄉實踐，成為了全國政協和有關民主黨派中央調研的重點，這兩個地方一定程度上積聚了我國關于統籌城鄉實踐的多數想象，其推進實踐，也給予了全國統籌城鄉一種標本性經驗。

　　在獲取成績和經驗的同時，重慶、成都經驗也體現了一些帶有全國普遍性的不可回避的問題。

　　全國政協委員、國家統計局原局長李德水在代表全國政協視察團發言時指出，這些問題包括土地經營承包關系和耕地保護、國家糧食安全、調整國民收入分配格局形成覆蓋城鄉的公共財政體系、改革農村金融體制、引導城市資本有序進入農村、改革城市戶籍制度和完善農村社保“六個命題”。

　　國家發改委副主任朱之鑫表示：城鎮居民收入和農民收入差距由上世紀90年代末的2.6︰1擴大到2007年的3.3︰1，人均收入差距絕對額由5300多元擴大到9600多元。同時，一些涉及到統籌城鄉發展的深層次改革，諸如推進大中城市戶籍制度改革、建立覆蓋城鄉統一社會保障體系，以及形成促進農村土地依法流轉的機制方面等，仍急需大力推進。

　　人力資源與社會保障部相關負責人表示：到2007年底，全國參加農村養老保險農民超過5400萬人。但“廣大農村居民的社會保障問題沒有制度安排，現有制度范圍內還有不少農民沒有參保，社會保險統籌層次還比較低，社保關系轉移困難”，“長遠而言，面臨人口老齡化、城鎮化等考驗”。

　　記者了解到，全國政協的專項調研涵蓋了東、中、西部地區不同的經濟發展水平和類型，內容涉及綜合配套改革、產業布局、產權制度改革、農村金融、戶籍制度改革、城鄉教育、合作醫療等諸多方面，并高度關注重慶——成都統籌城鄉綜合配套改革試驗區設立以來一年多的進展情況。

　　按照全國政協的要求，專題協商會后，全國政協經濟委員會將及時整理參加會議各黨派和委員們的意見，之后進行成果報送，甚至經中央決策層的考慮，轉化為政策。

　　土地產權制度變革

　　統籌城鄉的“第一塊深水里的硬石頭”是農村土地產權制度變革，委員們比較一致的觀點是在保證基本土地制度不變動的前提下，可以考慮其流轉。

　　在農村土地產權制度變革方面，全國政協常委、經濟委員會副主任、國家發改委原副主任劉江代表全國政協經濟委員會發言表示：要消除法律障礙，主要是對《土地承包法》、《土地管理法》、《物權法》等進行深入研究，對不合時宜的有關條款進行系統清理修訂以適應統籌城鄉發展的要求。

　　厲以寧表示，當前發展農村經濟的瓶頸是農村金融服務嚴重滯后，而制約農村金融發展的是現行農村產權制度，尤其是農村宅基地管理制度，宅基地和住宅不能流轉、不能抵押，不利于農民致富和農村經濟發展，不利于農村剩余勞動力的轉移，嚴重阻礙了城鎮化進程。

　　“應鼓勵支持各地探索宅基地流轉和抵押辦法，保護和實現農民對宅基地的應有權益。”厲以寧認為，當前要總結一些地方將宅基地及其上面住宅抵押給信用社或其他農村金融機構進行融資的做法，大力發展住宅抵押試點，實現宅基地及其上面建造的住宅的可轉讓性，“最少讓統籌城鄉改革試驗區先行先試”。

　　厲以寧建議中央將推進統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設寫入十七屆三中全會文件，特許重慶、成都兩地先行先試，加大政策支持和投入力度，建立有關部委和重慶、成都定期會商機制。

　　李德水則提出，從重慶、成都的改革實踐來看，在堅持農村基本經營制度不改變、堅持土地所有權、使用權和農業用途性質不變并在農民自愿的原則前提下，引導農民參與土地使用權和宅基地使用權的流轉、實現規模化經營是“一條很好的出路”。

　　根據重慶、成都的改革經驗：政府在試點地區給農民發放宅基地使用證和承包經營土地使用證，創造了多種土地流轉模式。成都還統籌推進了工業向集中發展區、土地向規模經營、農民向城鎮和集中居住區“三個集中”，增加了大量耕地。而在規模化經營制度框架下，農民以土地使用權入股，收入包括保底收入、分紅和工資收入。李德水認為：“按股份制組建的各種農業公司完全按照現代企業制度管理運營，將城市的現代企業制度移植實現了農村經濟體制和生產方式的變革”。

　　針對上述問題，住房和城鄉建設部副部長仇保興在當天下午的發言中，拋開了事先準備的發言稿，他表示：必須注意到城鄉發展模式的差異性問題，防止出現三種傾向。一是防止以城市的方法建設農村，一是以工業模式來改造農業，一是以城郊農民的現狀來改造和要求全體農民。

　　仇保興認為，城市和工業是直線型的，而傳統農業是循環利用;工業的生產模式是分工合作，而農村主要是家庭經營;城市空間分布上生產生活區域分離，而農村聚集在一起。因此，“必須重視城鄉發展不同的內在規律”，而農村土地分三種，農用地方面要深刻認識到差異化，外延型的規模經營和內涵型農業并舉;宅基地同村交易一直存在，現在是如何規范的問題;集體建設用地的入市流轉，適應于郊區農村，而不適應于全部農村。

　　(責任編輯：王永超)

　　厲以寧：論城鄉二元體制改革

　　2008-01-24 08:57:17　來源: 中國經濟網

　　· 　　僅僅走向城鄉戶籍一元化，還不足以消除農民進城和加速城鎮化的體制障礙。農村戶籍背后的土地制度，包括農村土地承包制度和農村宅基地制度，需要盡快改革。

　　厲以寧教授

　　作者：厲以寧 著名經濟學家

　　計劃經濟體制有兩個重要支柱：一是政企不分、產權不明的國有企業體制;二是城鄉分割、限制城鄉生產要素流動的城鄉二元體制。這兩個支柱支撐著計劃經濟的存在和運轉。

　　城鄉二元結構自古就有，從宋朝算起，至今已有一千年以上的歷史。但過去雖有城鄉二元結構，卻沒有城鄉二元體制。從20世紀50年代后期起，由于計劃經濟體制的確立，戶籍分為城市戶籍和農村戶籍，城鄉二元體制形成了。從這時開始，城市和農村都成為封閉性的單位，生產要素的流動受到十分嚴格的限制。它把廣大農民束縛在土地上，禁錮在農村中。于是，計劃經濟體制得以鞏固，維持運轉。

　　中國的經濟體制改革是從農村家庭承包制的推行開始的。農村家庭承包制調動了農民的生產積極性，并為鄉鎮企業的興起創造了條件。但實行農村家庭承包制只是否定了城鄉二元體制的一種極端的組織形式——人民公社制度，并沒有改變城鄉二元體制繼續存在的事實。在中國農村，農民有承包地和宅基地，并且可以在宅基地上蓋住房，它們既是農民的生產資料，又是生活保障。這是在城鄉二元體制下城市居民和農民的差別之一。

　　1984年中共十二屆三中全會以后，改革的重心從農村轉向城市。從1985年到現在，國有企業體制一直不斷地進行改革，已經取得了很大成績。需要進一步做的，是深化壟斷行業的改革以及加快建設國有資本經營預算制度。然而，計劃經濟體制的另一個重要支柱——城鄉二元體制，多年來基本上未被觸及。今天，改革城鄉二元體制，已經成為結束計劃經濟體制、完善市場經濟體制的迫切任務。

　　城鄉戶籍制度是城鄉二元體制的主要標志。但僅僅走向城鄉戶籍一元化，還不足以消除農民進城和加速城鎮化的體制障礙。農村戶籍背后的土地制度，包括農村土地承包制度和農村宅基地制度，需要盡快改革。

　　允許農村承包土地使用權流轉

　　農村土地承包制是中國經濟體制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中國廣大農民20多年來能夠解決溫飽問題，承包制功不可沒。但20多年來的實踐同樣表明，土地承包制存在著明顯的局限性，而且這種局限性越來越突出。

　　但在目前的情況下，取消農村土地承包制是不可行的。這不僅是因為，這樣做可能會引起農村社會的巨大動蕩，影響社會穩定;而且，如果取消農村土地承包制，還找不到合適的制度上的替代物。

　　目前可行的做法是：堅持農村基本經營制度，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場。也就是說，可以在農村土地承包制不變的條件下，農民根據自愿原則，實行承包土地使用權的流轉，尤其是采取轉包、租賃、土地使用權入股等方式，促進規模經營，并發展農民專業合作組織和農業產業化經營。此外，還可以試行“土地銀行”經營方式，即外出務工的農民，或家中缺少勞動力的農戶，把所承包的土地存入農村信用社，按年取得利息。

　　只要承包土地的使用權能夠流轉起來，農村土地承包制度的局限性就可以大大減少，而城鎮化的速度就可以加快。只要城鎮吸納農村人口的能力增大，城鎮建設配套工作跟上，城鄉二元戶籍制度就可以逐漸轉向一元戶籍制度。這樣，城鄉二元體制的改革就可以取得實質性的進展。在這一過程中，進城務工農民的收入也將明顯地增加，因為它們除了勞動收入之外，還能得到“財產性收入”，如租舍收入、“土地銀行”支付的利息、土地使用權入股后的紅利等。

　　允許農民宅基地的置換

　　與城鄉二元體制改革密切有關的另一個土地問題是農民宅基地的處置。宅基地由個人向集體申請，批準后無償取得，其對農民的重要性不亞于承包的耕地。宅基地的所有權是“集體”的，但“集體”概念一直含糊，農民在自家宅基地上面蓋的房屋為個人所有。

　　在推進城鄉二元體制改革時，怎樣處置進城務工農民的宅基地?目前的基本做法是，通過政府對宅基地的征用，實行了宅基地國有化，而農民則得到一定的補償。但實踐表明，這種做法會留下一些后遺癥，而且農民對此也不滿意。有沒有其他的處理農民宅基地的方式?大體還有以下三種設想：

　　(一)宅基地隨承包土地的流轉而一并流轉。農民進城務工，并帶走家屬，所承包的耕地出租或入股，宅基地一并出租或入股。這種方式看起來比較簡單易行。但問題在于：如果宅基地上已蓋房屋，那么在宅基地隨承包土地出租或入股后可能要被拆除;隔一段時間后，外出務工的農民及家屬因種種原因返回農村了，他們在哪里安家棲息?是不是又要向村里申請宅基地，再建房屋?

　　(二)宅基地出售給農村或城市中的其他人，或出售給企事業單位。農民進城務工，并帶走家屬后，所承包的耕地出租了或入股了，宅基地連同上面房屋出售給個人或企事業單位，得到一筆錢，可以用于在城鎮安家。這種方式也比較簡便，而且不會發生此后農民再回村申請宅基地的問題，但在現行法律之下有障礙，因為宅基地屬于農村建設用地，集體所有，不準轉賣。

　　(三)宅基地的置換。這是指在縣市政府的統一安排下，進城工作和生活的農民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋，交給縣市政府處理，換取城市戶籍，并得到一套居住面積大體上相當的城鎮公寓住房。在有的縣市，地方政府如果財力許可，還可以再給這些農民以城市低保待遇。這樣，農民及其家屬就可以安心地遷入城鎮工作和生活了。這種方式的程序和手續要復雜一些，但將來的糾紛和麻煩會減少很多。

　　初步看來，宅基地的置換是上述三種方式中的最佳選擇。

　　允許承包地和宅基地的抵押

　　在目前的法律框架下，農民所承包的耕地和農民的宅基地都是集體所有，農民只有使用權，因此，農民既不能抵押自己所承包的耕地，也不能抵押自己的宅基地。但在城鄉二元體制的改革中，應當允許農民抵押承包地和宅基地。這是關系到發展農業生產，提高農民收入，便于農民及其家屬進城工作和生活，以及加速城鎮化有序進行的一件大事。

　　承包地和宅基地 (包括上面的房屋)抵押出去，不等于流轉，因為在抵押之后仍歸原來的使用者使用，而且在償還貸款之后可以贖回。農民應當有權在抵押和流轉之間做出選擇。主要的問題是：農民如果選擇抵押的話，抵押給什么人。如果抵押給其他農民 (本村的或外村的)，可能引起較多的糾紛，甚至成為變相的私人高利貸，而且一旦到期無法贖回，又會成為私人土地兼并行為。如果抵押給企業，也會出現類似的情況。因此，較好的做法是：組建“土地銀行”之類的農村金融機構，或容許條件較好的農村信用社或鄉鎮銀行兼營農民承包地和宅基地(包括上面的房屋)的抵押業務。

　　農民承包地和宅基地 (包括上面的房屋)的抵押問題，應當重視，及早予以落實。要知道，無論是外出務工和遷居城鎮的農民，還是繼續留在農村的農民，出于生產或生活的需要，急需一些資金，但往往借貸無門。他們以自家的承包地(包括上面的房屋)作為抵押而獲得一筆貸款，是正常的。對準備進城的農民來說，如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一筆資金，可以用于在城鎮中購買或租到房屋，也可以用于在城鎮中作為經營店鋪或手工作坊的資本，然后陸續償還貸款，這樣，他今后的工作和生活就有了保證。對繼續留在農村中的農民來說，如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一筆資金，可以用于添置農業機械或農用汽車，也可以在農村興建種植蔬菜花卉的塑料大棚，或興建較大的養豬圈、牛棚，以增加產量，提高勞動生產率，增加收入，然后陸續償還貸款，這樣，他今后的工作條件和生活狀況也會大大改善。

　　可以相信，一旦土地抵押行為規范化了，以及農村、農業保險工作加強了，農村經濟就增添了活力，不僅外出務工和遷居城鎮的農民受益，繼續留在農村的農民受益，而且城市居民同樣受益，因為農民的收入提高了，城鄉經濟聯系加強了，城鎮化的速度就會加快，農民進城也將有序地推進。

　　改革將帶來內需大突破

　　可以相信，隨著城鄉二元體制改革的推進，隨著農民承包地的流轉和宅基地置換工作的展開，隨著農民承包地和宅基地抵押問題的解決，農業一定會有很大發展，農民收入會迅速增長，城鎮化速度也一定會大大加快，相應地，城鄉收入差距將會在農民收入增長過程中逐步地縮小，由此對中國經濟發展的持續推動作用是難以估量的。

　　中國經濟增長至今仍是以投資帶動為主。消費，尤其是民間消費，雖然近年來有所增加，但與投資帶動相比，依舊居于次位。擴大內需是我們面臨的大問題。如何擴大內需?關鍵是迅速提高農民的收入，改變農民的生活方式，調整農民的消費結構。城鄉二元體制改革，將導致農民收入的增加和農民生活方式的變化，如果加上社會最低生活保障制度，讓社會低收入家庭的后顧之憂逐漸消除，必定會引起內需的大突破。全世界最大的待開發的市場在哪里?就在中國的農村。中國的農民，包括遷居城市的農民和繼續留在農村的農民，是一個數量十分龐大的“待富”群體，一旦他們走上小康、富裕的道路，將對中國經濟、乃至世界經濟產生難以估量的影響。

　　無論是農民承包的耕地入股、農民宅基地的置換，還是農民以承包地、宅基地(包括上面的房屋)作為貸款的抵押物，都需要有法律上的明確界定。既然這些都是城鄉二元體制改革過程中有必要及早解決的問題，完全可以先在各個改革試驗區范圍內試點，總結經驗，逐步推廣。即使有些做法同現行的法律有不一致之處，或者找不到現行法律的依據，也不妨礙繼續試點，只要事實證明是對的，就可以修改法律或制定新的法律。中國的經濟體制改革正是這樣一步步走過來的。