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早在2000年，就有分析家前瞻性地指出，隨著亞洲大國，尤其中國對能源需求的戰略取向從滿足經濟發展轉變為強調能源安全，未來關于能源的沖突將會日趨嚴重。此后，中國的能源消費不斷增長，中國的崛起已經成為當代主導性的地緣政治問題，中國的能源安全政策也成為最重要的議題之一。

中國在能源安全方面主要選擇了政治驅動和地緣戰略（而不是經濟）導向有國內和國外兩方面的原因。首先，中國國內的政治經濟結構，尤其是能源產業嚴重依賴于國有企業實現國家的經濟目標，即保障國外石油的供應并為國內提供精煉產品，市場對于能源的供應、定價和分配的決定權有限。

其次，中國在實用性地參與國際大宗商品市場的同時，努力防止在供應和價格方面發生突發事件。中國不愿完全信任和依賴國際大宗商品市場來滿足其能源需求，因此采取“中國優先”的戰略，在世界各地尋找對沖國際石油市場風險的途徑。中國政府在政治和經濟方面大力幫助國有企業在很多邊緣國家或脫序國家（Pariah State）尋找海外石油資產，或是與海外油田簽訂合同，保證石油供應。

雖然中國的能源安全政策本身對其他國家的能源安全不會有太大的負面影響，也不太可能（在南海之外）引發地區沖突，但中國基于地緣戰略的能源安全舉措卻有可能損害西方政府致力于改善世界各地富油的獨裁國家的治理標準，人權狀況和經濟改革的努力，換言之，這種“中國優先”的地緣戰略會損害中國和西方自由民主國家之間在富油國家問題上的關系。

中國對外國石油的依賴日趨嚴重

在2011年，煤炭依然占到中國全部能源消費的70%左右，目前石油僅占全國能源需求的20%。盡管如此，中國在境外尋找石油以保證供應已經成為能源安全政策的主導議題，這主要是因為中國對外國石油越來越強的依賴度被政府視作潛在的戰略脆弱點。

圖：中國超過50%的石油消費依賴進口，預計到2015年將上升到60–70%。中國已經成為美國之后的全球第二大石油進口國（圖為中國能源進口線路圖，來自《2012年中國軍事與安全態勢發展報告》）

盡管中國的煤炭足夠滿足其當前和未來的能源需求，但石油遠比比煤炭更為清潔高效，而中國的石油自給自足在1993年就已結束。今天中國超過50%的石油消費依賴進口，預計到2015年將上升到60–70%。中國已經成為美國之后的全球第二大石油進口國。

中國認為第一種戰略脆弱性在于目前80%的石油進口自中東和非洲，其中90%的外國油輪取道美軍巡邏下的印度洋通路，經馬六甲海峽和南海到達中國。很多中國的軍事戰略家援引二戰的歷史，擔心這些油輪被美國海軍封鎖。其實除非中美之間爆發大規模戰爭，這種情況不可能發生。但中國認為只有結束美國在印度洋和南海的海上統治，這種潛在的危險才能解除。撇開海軍競爭不提，中國能源安全被定義為需要以穩定的價格確保外國石油供應。

中國把能源安全政治化

可靠的能源供應對任何經濟體的順利運行都至關重要，但各個國家對能源安全的定義有所不同。中國的定義比其他能源進口國更加嚴苛，認為能源供應不但要穩定可靠，還要價格低廉才能滿足其國內的政治利益，因而對政權的存續非常關鍵。

中國共產黨的執政基礎很大程度依賴于經濟持續快速增長。中國經濟增長嚴重依賴于固定資產投資，而固定資產投資對能源消耗巨大。中斷石油供應可能會引發兩大問題：能源價格的飛漲會同時帶來經濟停滯和通貨膨脹。正如溫家寶總理指出的，保持GDP每年8%的增長和把通貨膨脹控制在4－5%之下對維護社會安定和政權安全至關重要。

同時，自從二十世紀九十年代中期以來，中國的政治經濟從主要由私營經濟驅動轉變為主要由國有企業驅動。因此中國政府主導的政治經濟趨向于把政治利益和經濟利益合并，由此把能源政策、政權安全和國家利益緊密地捆綁在一起。

國有企業在中國政治經濟中的回歸

國有企業在中國經濟中的作用和統治地位超過了歷史上的任何國家。在這種政治經濟框架下，商業決策也需要考慮到維護國有企業的統治地位，以及中國共產黨在國有企業中的影響力。政府不會任由市場來決定能源的供應、定價和分配。這對于海外能源安全政策也有著深遠的影響。

為了維護中共在經濟中的話語權和國家的穩定，自二十世紀九十年代中期國企在中國政治經濟中強勢回歸。盡管中央控制的國企數量日益減少，但經濟中最重要和利潤最豐厚的行業主要由國企控制。在中國，國有企業在每一個重要的新興行業占據主導地位具有戰略優先性。

在石油（和天然氣）行業，經過重組現有兩大國企：中國石油天然氣集團（CNPC）和中國石油化工集團（Sinopec），分別控制石油的上游和下游產業，另有中國海洋石油總公司（CNOOC）幾乎壟斷了海外石油的勘探和生產。這三家企業位居中國最大的十家企業之列，CNPC和SINOPEC在2011年位列全球500強的前十名。國有企業不僅通過獨享石油資產、開發和分配權來增強對行業的統治，，而且通過與國有銀行間持續的融資協議，獲得了廉價而充足的信貸。

政治，商業，地緣戰略合而為一

雖然國企名義上表現為創造利潤的經濟實體，但其實最終應被視為中國政權的工具。國企的股份和資產都歸SASAC（國有資產監督管理委員會）管理，SASAC隸屬于國務院。省級和地方層面的國企管理同樣如此。國企的戰略目標和作用由中共領導決定。

由于國內和國際市場石油行業的上下游都由國企控制，中共的權力部門擁有了充分的制定和執行能源政策的能力。由國企占主導地位的國內和國際能源安全戰略在國內秉承中共利益優先的原則，在國際市場秉承中國優先的原則，并避免按照嚴格的市場規則運行。錯綜復雜的中國體系中缺乏清晰的權力鏈條意味著目前依然無法獲得一個可預見的、連貫的能源安全政策，但很顯然，市場合理性只是中國能源政策制定過程中一個相對次要的決定因素。

中國的“走出去”避險策略

盡管早在二十世紀九十年代初“能源安全”的概念就出現在中國的戰略文件中，但直到本世紀初才正式被提升到涉及國家安全問題的最高層面。自2003年以來，胡錦濤主席和溫家寶總理制定了“走出去”戰略以期解決石油短缺。由CNPC和Sinopec控制國內石油的勘探，生產和銷售，CNOOC則負責收購海外資產和公司，以鎖定石油的供應（最近CNPC和Sinopec也開始拓展海外業務）。

圖：中國國有石油企業積極推進海外石油開采戰略

雖然中國國企在國際大宗商品市場很活躍，但是政府的態度是“戰略部門”的商業行為不能任由自由市場來支配，能源安全政策中的海外部分對于中國太過重要，因此不能完全交給市場經濟決定。中國的經濟目標在很大程度上仍需服從政治上的考慮。

由于能夠從四大國有銀行獲得大量廉價信貸，中國的石油公司得以在海外大舉擴張。自九十年代中期起，包括CNPC，Sinopec和CNOOC在內的中國國家石油公司開始在蘇丹、委內瑞拉、伊拉克、哈薩克斯坦、厄瓜多爾、印尼、伊朗和緬甸投資，胡錦濤總書記上任以來，投資國家進一步拓展到非洲（阿爾及利亞和加蓬），中東（埃及和伊朗），以及美洲（阿根廷，巴西和加拿大）。中國國家石油公司的業務已經在30個國家運營，并至少在20個國家進行股本生產（即中國國企擁有海外油田的控股股權）。

對中國政府來說，石油資源的多元化能夠避免大宗商品市場造成的海外石油供應中斷。嚴重依賴從國際大宗商品市場購買石油的地緣經濟方式使中國經濟面臨油價飆升的風險－主要石油出口國的政治動蕩，西方國家對某個主產油國的制裁，或者國際需求的上升都可能引起油價飆升。然而，如果中美之間發生大規模戰爭，即使鎖定有擔保的海外石油資源也并不一定能夠有效避險，因為這些股本石油仍需運回中國，而美國在戰爭期間可以封鎖航路。

當國際形勢良好時，中國國家石油公司通過參與國際大宗商品市場的交易來規避風險。盡管缺乏公開數據，但有證據表明中國國家石油公司把大部分海外股本油田生產的石油在當地或國際商品市場進行銷售，而非運回國內。這樣做主要是出于運輸成本和國內煉油能力的考慮。而一旦形勢惡化，鎖定這些海外股本油田將令中國能夠規避或是繞開商品市場的風險。

“中國優先”避險策略的影響

盡管其他國家也利用國家石油公司在國際能源市場收購資源和技術，但許多西方國家出于多種原因對中國的意圖抱有特殊的警惕和懷疑。原因之一就是中國對國企在國內和全球市場上的商業活動影響很大且不透明，西方國家擔心中國國家石油公司會在正常的商業活動之外，參與中國在海外的其他戰略利益。中國國企對上游的并購引發了西方最多的擔心，他們擔心中國通過國家石油公司的地下資產鎖定石油供應并扭曲國際石油市場，從而損害其它經濟體。由于中國的標準做法是尋求一條政治路線為其國有石油公司取得東道國政府的青睞得以進入該國市場，這種做法加劇了西方的擔憂，擔心能源安全只不過是更廣泛的中國地緣戰略中的一個構成部分。

所有這些擔憂的背景是對政府主導的中國能否在現存的自由經濟秩序中成為一個“負責任的利益攸關者”一直存在爭議，并且中美之間廣泛的戰略競爭正變得越來越深入。

對能源市場影響有限

在2010年，中國國家石油公司控制的海外股本油田的產量只占到全球石油出口的2%多。到2020年，中國海外股本油田產量最樂觀的預計為每天200萬桶，而全球石油供應將保持每天7000萬桶，這樣的產量將穩定持續到2035年。這意味著中國將扭曲全球石油供應和威脅其他國家能源安全的觀點是危言聳聽。

在石油儲量方面，重要的富油國也不會允許任何石油進口國，包括中國鎖定本國大量的石油資源。

中國與伊朗和俄羅斯等國的貸款換石油協議也讓一些國家擔心。但這些協議涉及的金額和數量都不足以使中國能夠影響全球的石油市場格局。

中國石油外交的真正含義

對中國能源安全地緣戰略的智慧的懷疑與日俱增。有些分析家認為通過全面參與國際大宗商品市場能夠更好地實現能源安全的目標，另一些人則認為中國的石油外交正在把中國推向賤民國家，最終會對中國產生損害。

中國國家石油公司通常溢價購買股本石油資產，卻最終把大部分石油在當地或地區商品市場出售。貸款換石油協議包含相當大的政治經濟風險。也沒有證據顯示美國想要或是能夠扭曲國際能源市場以損害中國。盡管如此，中國規避能源市場風險的決心卻不會改變。使用政府之手來安排國有企業稱雄于關鍵市場對中國共產黨保持其在迅速現代化的經濟中的經濟影響力至關重要。在“走出去”的指令下制造出巨型國家石油公司是能源和經濟安全，乃至政權安全的一個重要組成部分。

在很多方面，中國是在開發被西方公司忽略的國家中的機會，這些國家要么被視為賤民國家并遭到制裁，要么具有高得令人無法接受的政治和經濟風險。帶有中國政治經濟特色的把政治和商業結合在一起的想法和做法通常在這些國家能夠大行其道－因為這些國家需要寶貴的不帶監管和改革條件的資金。

沒有證據表明中國的石油外交有預謀故意損害美國和其他西方國家在世界各地的利益。但在對石油資產的機會主義搜尋中，中國的國家石油公司與一些西方企圖孤立的政權建立了全面的關系。無論何時何地，只要有重要的能源資產出售，中國國家石油公司就會不顧任何政治、外交、商業或者倫理問題參與競標。

中國拒絕加入相關組織的邀請很能說明問題。原因之一就是加入這些組織需要更加透明的展示與其他國家的能源協議（特別是蘇丹和伊朗）。北京經常把多邊合作看作是推進美國和西方國家利益的“特洛伊木馬”。

中國能源安全政策影響外交，而非能源

很多證據都表明中國的地緣戰略并未能真正推進中國的能源安全目標，特別是石油安全。中國絕大部分石油進口來自于公開交易的本地及國際大宗商品市場，面臨的最嚴重的威脅是主要石油生產國中斷供應，但此類因素超出了中國政府的控制范圍。此外，美國海軍在和平時期攔截去往中國的油輪是不可想象的。面對這樣的現實，很容易認為中國的能源不安全感是建立在一個毫無意義的偏執和誤解之上，因此也應該不難勸說中國政府放棄尋找石油的地緣戰略思維。然而，持久的國內和地緣政治因素使得中國無法以更具“智慧”的，基于市場的觀點尋求滿足其能源需求的戰略和措施。盡管如此，中國的能源政策尚不足以在國際能源市場引發嚴重破壞。中國能源政策最大的危害就在于其為一些國家－如伊朗－提供了外交保護，并給美國，西方，以及那些尋求更廣泛地加強自由主義國際秩序的國家和組織制造了外交問題。即使我們所能期待的最好結果就是中國的實用主義帶來能源政策的改變，這也仍然將是一段動蕩的旅途。能源政策和對資源的競爭僅僅是令人不安的現實的一個重要表現形式而已。