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專訪國家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任解振華

節(jié)能減排的新階段部署

“十二五”節(jié)能減排的開局并不理想。如果今年的目標(biāo)任務(wù)不能完成，要完成“十二五”節(jié)能減排指標(biāo)就面臨更大壓力。

聯(lián)合國“可持續(xù)發(fā)展大會(huì)”即將于2012年6月在巴西里約熱內(nèi)盧召開。此次大會(huì)將聚焦兩大主題：一是在可持續(xù)發(fā)展和消除貧困的背景下發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，二是有關(guān)可持續(xù)發(fā)展的政府治理與制度框架。峰會(huì)召開前夕，就我國推進(jìn)節(jié)能減排、實(shí)施綠色發(fā)展的焦點(diǎn)問題，國家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任解振華接受了《瞭望》新聞周刊的專訪。

解振華已五次擔(dān)任中國代表團(tuán)團(tuán)長率隊(duì)參加聯(lián)合國氣候變化大會(huì)，每每處于應(yīng)對(duì)氣候變化談判的最前線。面對(duì)本刊記者的專訪，他表示，“氣候變化是對(duì)人類的共同挑戰(zhàn)，各國均應(yīng)抱著對(duì)人類負(fù)責(zé)任的態(tài)度來對(duì)待。氣候問題的實(shí)質(zhì)是發(fā)展問題。節(jié)能增效減排，對(duì)內(nèi)是落實(shí)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，對(duì)外是積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化、減少溫室氣體的排放，樹立負(fù)責(zé)任大國形象。”

具體到今年中國節(jié)能減排的形勢，解振華表示，2012年是實(shí)施“十二五”規(guī)劃承上啟下的重要一年，形勢異常嚴(yán)峻，任務(wù)非常艱巨。2011年，中國確定的目標(biāo)是單位GDP能耗下降3.5％，但實(shí)際只下降了2.01％，全國氮氧化物排放總量不降反升5.73％。這種狀況大大增加了后四年的工作壓力，如果今年的目標(biāo)任務(wù)還不能完成，要完成“十二五”節(jié)能減排指標(biāo)就面臨更大壓力。

破戒資源環(huán)境瓶頸制約的迫切需要

《瞭望》：當(dāng)前，我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，面臨著怎樣的資源環(huán)境挑戰(zhàn)？

解振華：改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，綜合國力大幅提升，人民生活顯著改善，取得了舉世矚目的成績。但也要看到，由于我國粗放型的發(fā)展方式未能得到根本轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不協(xié)調(diào)、不平衡、不可持續(xù)的問題日益凸顯，資源環(huán)境約束不斷強(qiáng)化。破戒我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資源環(huán)境瓶頸制約，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，需要大力推進(jìn)節(jié)能減排和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

首先，從能源安全看，我國能源資源稟賦相對(duì)不足，人均能源資源擁有量在世界上處于較低水平，石油、天然氣人均資源量僅為世界平均水平的1／14左右，即使儲(chǔ)量相對(duì)豐富的煤炭資源也只有世界平均水平的67％。2011年，我國能源消費(fèi)總量已達(dá)34.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占世界能源消費(fèi)的20％左右，而同期我國國內(nèi)生產(chǎn)總值占世界的比重不到10％。目前，我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗約為日本的4.5倍、美國的2.9倍，世界平均水平的2.5倍。我國能源對(duì)外依存度不斷提高，目前石油對(duì)外依存度已經(jīng)達(dá)到54.9％，2020年可能超過70％。供給安全面臨巨大挑戰(zhàn)。

其次，從資源約束看，我國人均資源占有量與世界平均水平相比，明顯偏低，淡水僅為28％，耕地為43％，鐵礦石為17％，鋁土礦為11％。同時(shí)，我國資源利用效率不高，礦產(chǎn)資源總回收率只有30％，比發(fā)達(dá)國家低約20個(gè)百分點(diǎn)；2010年我國資源產(chǎn)出率初步核算約3770元／噸，僅是日本的1／8，英國的1／5，德國的1／3，韓國的1／2。

礦產(chǎn)資源方面，2010年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值占世界的比重不到10％，但消耗了全球約53％的水泥，47％的鐵礦石，45％的鋼，44％的鉛，41％的鋅，40％的鋁，38％的銅和36％的鎳。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐加快，主要礦產(chǎn)資源供需矛盾將更加突出。

水資源方面，目前全國600多個(gè)城市中有2／3缺水，大江大河特別是黃河、海河、淮河、遼河及西北內(nèi)陸河水資源開發(fā)利用接近或超過水資源承載能力，而我國用水總量仍在不斷增長。

目前我國用水量己經(jīng)接近合理利用水量的上限，水資源開發(fā)的難度極大。在水資源總量不足，水資源粗放利用，水污染嚴(yán)重的情況下，我國水資源短缺將成為常態(tài)，如果不采取有力措施，未來有可能出現(xiàn)嚴(yán)重水危機(jī)。

耕地資源方面，要確保18億畝耕地紅線，人均耕地面積逼近保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全的紅線，糧食安全問題越來越突出。

再次，從生態(tài)環(huán)境看，我國生態(tài)環(huán)境總體惡化趨勢沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，一些地方生態(tài)環(huán)境承載能力已近極限，水、大氣、土壤等污染嚴(yán)重，固體廢物、汽車尾氣、持久性有機(jī)物、重金屬等污染持續(xù)增加。

最后，從溫室氣體排放看，近年來，我國碳強(qiáng)度實(shí)現(xiàn)了顯著降低，但溫室氣體排放總量增長較快。在全球溫室氣體排放增量部分中，我國所占的比重較大，人均排放量也在不斷上升。

高消耗、高排放是造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的主要原因，發(fā)達(dá)國家200多年工業(yè)化進(jìn)程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題在我國集中出現(xiàn)。只有加強(qiáng)節(jié)能減排工作、大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，才能盡快扭轉(zhuǎn)我國生態(tài)環(huán)境總體惡化的趨勢。

氣候變化國際談判壓力不斷增強(qiáng)

《瞭望》：您五次率隊(duì)參加聯(lián)合國氣候變化大會(huì)，我國應(yīng)對(duì)氣候變化談判的環(huán)境發(fā)生了怎樣的變化？

解振華：實(shí)事求是地說，我國積極應(yīng)對(duì)氣候變化，采取了一系列有效的政策措施和行動(dòng)并取得了顯著成效，得到國際社會(huì)贊譽(yù)。在應(yīng)對(duì)氣候變化國際談判中，中國既堅(jiān)持原則，又開放靈活，發(fā)揮了積極建設(shè)性的作用。但由于我國處于工業(yè)化快速發(fā)展階段，溫室氣體排放增量大、增速快，日益成為國際社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)，要求我國承擔(dān)更大、更多責(zé)任，壓力不斷在增加。德班會(huì)議雖然就落實(shí)巴厘路線圖和坎昆協(xié)議達(dá)成一攬子成果，但各方在一些關(guān)鍵問題上分歧依舊。發(fā)達(dá)國家要求我國承擔(dān)國際減排責(zé)任，2020年后承擔(dān)具有法律約束力的減排承諾。隨著談判進(jìn)入更加實(shí)質(zhì)的階段，我國面臨的談判形勢不容樂觀。

“十一五”期間經(jīng)過艱苦努力，我們基本實(shí)現(xiàn)了節(jié)能減排的約束性目標(biāo)，獲得了國際社會(huì)的積極評(píng)價(jià)，也為我國在氣候變化國際談判中爭取了主動(dòng)。“十二五”規(guī)劃綱要又明確了能耗強(qiáng)度和二氧化碳排放強(qiáng)度的目標(biāo)，從去年的完成情況看，要確保實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)絕非易事。我們只有統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個(gè)大局，加快綠色低碳發(fā)展步伐，才能在未來應(yīng)對(duì)全球氣候變化進(jìn)程中爭取主動(dòng)，在新一輪全球轉(zhuǎn)型發(fā)展的競爭中處于有利的地位。

總之，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正步入新的歷史時(shí)期，今后十年是我國由中等收入國家邁向中等發(fā)達(dá)國家的關(guān)鍵時(shí)期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐進(jìn)一步加快，能源需求呈剛性增長，資源約束與經(jīng)濟(jì)增長的矛盾更加凸顯。如果繼續(xù)沿著高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放增長路子走下去，不僅今天的發(fā)展難以為繼，而且子孫后代的發(fā)展將受到嚴(yán)重影響。

因此，不論是破戒資源環(huán)境約束，還是改善人民群眾生產(chǎn)生活條件，以及減輕我國國際壓力，搶占未來國際競爭制高點(diǎn)，我國都必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，把節(jié)能增效減排作為推進(jìn)綠色低碳發(fā)展的重要抓手和切入點(diǎn)，進(jìn)一步提高對(duì)節(jié)能減排和綠色低碳發(fā)展重要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)緊迫感和責(zé)任感，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

《瞭望》：國外在推進(jìn)節(jié)能減排，減少溫室氣體排放方面有哪些新動(dòng)向？這對(duì)我們又會(huì)帶來什么影響？

解振華：綠色低碳發(fā)展已成為國際潮流和國際經(jīng)濟(jì)科技競爭新領(lǐng)域。當(dāng)前，全球綠色經(jīng)濟(jì)、低碳技術(shù)正在興起，各國都在加大對(duì)節(jié)能環(huán)保新能源和低碳技術(shù)發(fā)展的投入和政策支持力度，紛紛提出“綠色新政”，積極探索符合本國實(shí)際的綠色低碳發(fā)展之路。

發(fā)達(dá)國家為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)，搶占新一輪經(jīng)濟(jì)科技競爭制高點(diǎn)和“話語權(quán)”，利用自身技術(shù)、資本優(yōu)勢加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保和新能源產(chǎn)業(yè)。

美國通過《美國復(fù)蘇和再投資法案》，政府投資近600億美元支持智能電網(wǎng)、提高能效、可再生能源、混合動(dòng)力汽車等基礎(chǔ)研究。美國2006年推進(jìn)“能源獨(dú)立”戰(zhàn)略，到2011年石油凈進(jìn)口量實(shí)現(xiàn)連續(xù)4年大幅下降，表明美國石油安全形勢已發(fā)生了標(biāo)志性變化。英國通過了《氣候變化法案》，并制定了《低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃》。日本政府發(fā)布了《綠色經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變革》，重點(diǎn)支持交通運(yùn)輸領(lǐng)域低碳化、建立綠色金融體系和促進(jìn)可再生能源開發(fā)與普及等。

另一方面，一些國家利用自身低碳技術(shù)、制度優(yōu)勢，借應(yīng)對(duì)氣候變化采取單邊貿(mào)易保護(hù)措施，設(shè)置碳關(guān)稅、“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”等貿(mào)易壁壘。

隨著更多發(fā)展中國家加快工業(yè)化進(jìn)程，未來全球能源資源需求將繼續(xù)大幅增長，圍繞能源資源、氣候變化等問題的國際博弈日趨激烈，全球資源環(huán)境問題會(huì)更加突出。順應(yīng)新的國際潮流，加大節(jié)能減排工作力度，加快培育節(jié)能環(huán)保和新能源產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)綠色低碳發(fā)展是我國在新一輪國際競爭中必須面對(duì)的重大歷史任務(wù)。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)已成為很多國家解決資源可持續(xù)供給，減少環(huán)境污染，應(yīng)對(duì)氣候變化和實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的主要途徑。盡管不同國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)有所不同，但已成為許多國家的共識(shí)。

行政手段與市場手段雙管齊下

《瞭望》：“十二五”規(guī)劃綱要把“綠色發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”放在更加突出的重要位置，要實(shí)現(xiàn)“十二五”時(shí)期的減排目標(biāo)，需要什么樣的體制機(jī)制保證？

解振華：“十一五”期間，我國以能源消費(fèi)年均6.6％的增速支撐了國民經(jīng)濟(jì)年均11.2％的增長，能源消費(fèi)彈性系數(shù)由“十五”時(shí)期的1.04下降到0.59，節(jié)約能源6.3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。為應(yīng)對(duì)全球氣候變化做出了重要貢獻(xiàn)。“十一五”通過節(jié)能降耗減少二氧化碳排放14.6億噸，得到國際社會(huì)的廣泛贊譽(yù)，也體現(xiàn)了負(fù)責(zé)任大國的形象。

“十二五”規(guī)劃綱要提出，要實(shí)現(xiàn)能耗強(qiáng)度下降16％、二氧化碳排放強(qiáng)度下降17％、非化石能源占一次能源比重達(dá)到11.4％、主要污染物排放總量減少8％～10％、單位工業(yè)增加值用水量降低30％的約束性目標(biāo)；提出了資源產(chǎn)出率提高15％、工業(yè)固體廢物綜合利用率達(dá)到72％，以及城市污水處理率和生活垃圾無害化處理率分別達(dá)到85％和80％的具體目標(biāo)，還有合理控制能源消費(fèi)總量的政策導(dǎo)向。這是“十二五”時(shí)期面臨發(fā)展新階段、新特征提出的科學(xué)發(fā)展的新要求。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，

需要：強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任。建立科學(xué)規(guī)范的目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核制度，是確保實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)的重要基礎(chǔ)和制度保障。只有“問責(zé)制”落到實(shí)處，才能真正發(fā)揮“指揮棒”的作用。

“十二五”時(shí)期，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)能潛力、環(huán)境容量及國家產(chǎn)業(yè)布局等因素，已將全國節(jié)能減排目標(biāo)分解到各地區(qū)和重點(diǎn)企業(yè)。下一步要加強(qiáng)目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核，加大考核結(jié)果的應(yīng)用：對(duì)未完成節(jié)能目標(biāo)的地區(qū)，要建立約談制度，要求提出整改措施，確保完成節(jié)能目標(biāo)；考核結(jié)果作為黨中央、國務(wù)院對(duì)省級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和政績考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。

中央已將節(jié)能減排工作任務(wù)完成情況作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的主要內(nèi)容，作為政治紀(jì)律進(jìn)行檢查，國務(wù)院也將之作為績效考核的重要內(nèi)容，要求各地黨委、政府引起足夠重視，切實(shí)貫徹落實(shí)；對(duì)考核等級(jí)為未完成的地區(qū)，新上高耗能項(xiàng)目要嚴(yán)格審批，提高門檻；對(duì)考核等級(jí)為基本完成的地區(qū)，新上高耗能項(xiàng)目實(shí)行有條件的審批，確保不影響節(jié)能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；考核結(jié)果向社會(huì)公告，接受社會(huì)監(jiān)督。

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。“十一五”期間，服務(wù)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)的比重沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，結(jié)構(gòu)重型化抵消了技術(shù)、管理措施形成的節(jié)能能力。

“十二五”時(shí)期，依靠結(jié)構(gòu)節(jié)能，包括三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，需要實(shí)現(xiàn)節(jié)能3.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，貢獻(xiàn)率為50.7％。一要堅(jiān)決抑制高耗能、高排放行業(yè)過快增長，提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻，強(qiáng)化節(jié)能、環(huán)保、土地、安全等指標(biāo)約束，依法嚴(yán)格節(jié)能評(píng)估審查、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、建設(shè)用地審查，嚴(yán)格貸款審批，同時(shí)嚴(yán)格控制高耗能高排放產(chǎn)品出口。二要加快淘汰落后產(chǎn)能，將任務(wù)按年度分解落實(shí)到各地區(qū)，向社會(huì)公布淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單，以及落后工藝、設(shè)備及淘汰時(shí)限，完善退出機(jī)制，指導(dǎo)、督促淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)做好職工安置工作。三要加快運(yùn)用高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)信息化和工業(yè)化深度融合。四要調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，“十二五”期間，在確保安全的基礎(chǔ)上投入運(yùn)行核電4000萬千瓦，開工建設(shè)水電1.2億千瓦，新建風(fēng)電裝機(jī)7000萬千瓦以上，建成太陽能電站500萬千瓦以上。五要提高服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重，到2015年，服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重提高4個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到47％；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達(dá)到8％左右。

實(shí)施重點(diǎn)工程。大力實(shí)施節(jié)能重點(diǎn)工程、污染物減排重點(diǎn)工程、循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)工程，形成實(shí)實(shí)在在的工程技術(shù)能力。“十一五”時(shí)期，節(jié)能減排工程措施對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的貢獻(xiàn)率，節(jié)能占50％以上，COD和SO2減排分別占75％和65％。“十二五”時(shí)期，由于總量增大，保持同樣的比例，工程建設(shè)任務(wù)大幅增加，而且成本越來越高、邊際效益越來越低，必須加大政策引導(dǎo)力度。

要多渠道籌措資金，實(shí)施節(jié)能改造、節(jié)能產(chǎn)品惠民、節(jié)能技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范、合同能源管理推廣等4項(xiàng)節(jié)能重點(diǎn)工程；城鎮(zhèn)生活污水及配套管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)、重點(diǎn)流域水污染防治、脫硫脫硝、重金屬污染防治等4項(xiàng)污染減排重點(diǎn)工程；資源綜合利用、廢舊商品回收體系示范、“城市礦產(chǎn)”示范基地、再制造產(chǎn)業(yè)化、餐廚廢棄物資源化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)循環(huán)化改造、資源綜合利用技術(shù)示范推廣等7項(xiàng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)工程。“十二五”期間，節(jié)能減排重點(diǎn)工程投資將超過2萬億元。

加強(qiáng)節(jié)能減排管理。目前國家能源局正在制定能源消費(fèi)總量控制方案，并初步確定了控制目標(biāo)。能耗強(qiáng)度目標(biāo)是約束性目標(biāo)，是要堅(jiān)決完成的；能源消費(fèi)總量目標(biāo)是指導(dǎo)性目標(biāo)，有利于推動(dòng)約束性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。圍繞到2015年資源產(chǎn)出率提高15％這一目標(biāo)，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)形成較大規(guī)模。一要

加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)，出臺(tái)《全國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃（2011—2015年）》，組織編制2～3個(gè)特色地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。二要實(shí)施“十百千”示范行動(dòng)，包括循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)工程、循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范城市、循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范產(chǎn)業(yè)和園區(qū)。三要推進(jìn)園區(qū)循環(huán)化改造，力爭到2015年，50％以上的國家級(jí)園區(qū)和30％以上的省級(jí)園區(qū)完成循環(huán)化改造。四要開展國家“城市礦產(chǎn)”示范基地建設(shè)，力爭到2015年建成50個(gè)示范基地，使7000多萬噸各類再生資源得到規(guī)范化、規(guī)模化、高值化利用。五要穩(wěn)步推進(jìn)餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理。六要開展汽車零部件“以舊換再”推廣行動(dòng)。七要開展資源產(chǎn)出率統(tǒng)計(jì)試點(diǎn)，力爭到2014年納入統(tǒng)計(jì)日常報(bào)表制度。八要推進(jìn)國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)教育示范基地創(chuàng)建活動(dòng)；九要推進(jìn)資源綜合利用，從礦產(chǎn)資源、產(chǎn)業(yè)廢物、廢舊資源三大領(lǐng)域，形成資源綜合利用能力超過2億噸／年。十要抓好農(nóng)作物秸稈綜合利用，到2015年實(shí)現(xiàn)秸稈綜合利用率超過80％。

此外，還要開展低碳省市和碳排放交易試點(diǎn)，加快節(jié)能減排技術(shù)開發(fā)和推廣應(yīng)用，完善經(jīng)濟(jì)政策，推行市場化機(jī)制，加強(qiáng)基礎(chǔ)工作和能力建設(shè)，開展節(jié)能減排全民行動(dòng)。以節(jié)能減排技術(shù)開發(fā)和推廣應(yīng)用為例，預(yù)計(jì)到2015年，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達(dá)到2％左右，總產(chǎn)值達(dá)4.5萬億元，產(chǎn)值年均增長15％以上