今日頭條
官方微信
官方抖音
資訊頻道 城市軌道交通以其客運量大、速度快、污染少等特點在公共交通中占有相對優勢,備受世界各大城市青睞。20世紀60年代中期,我國城市軌道交通建設開始起步,以政府財政投資為主的城市軌道交通建設隨著城市建設規模及市民出行需求的不斷擴大而越來越受到影響。據不完全統計,“十一五”期間,國內各城市軌道交通建設投資將超過2000億元。如此巨額的投資需求,僅靠政府財政投資難以滿足需要,因此實現城市軌道交通融資渠道的多元化和市場化,特別是吸引社會資本進入,是加快我國城市軌道交通建設的必經之路。
一、正確認識PPP模式及其在軌道交通建設中的應用
(一)PPP模式介紹
PPP(Public-Private-Partner-ships)模式,即公共部門與民營企業合作模式,是指政府(公共部門或國有企業)與社會投資人基于某個項目形成的一種相互合作的“雙贏”或“多贏”的現代融資模式,是近年來國際上最為流行的城市軌道交通建設融資模式。該模式興起于20世紀80年代的英國。通過這種合作形式,合作各方共同承擔責任和融資風險,使政府及公共部門的成本和風險大幅度降低,既滿足了社會投資人獲取利益的要求,又提高了公用事業的服務效率和質量。繼英國之后,智利、葡萄牙、巴西等國家相繼引入該模式,吸引大量社會資本用于城市基礎設施建設。
城市軌道交通具有較強的公共產品的公益性(非競爭性)屬性,同時兼有私人產品的效用可分性和贏利性屬性,因此屬于準公共產品,其建設和運營既可以由政府來提供,也可以通過政府建立某種補償機制,通過市場來運作。過去,我們缺少對公共產品和準公共產品提供方式的充分認識,要么全部由政府大包大攬;要么試圖走到另一個極端,將本屬于政府的公共責任推向市場,搞絕對市場化。PPP融資模式正好在這兩者之間找到了一個恰當的結合點,將兩者有機結合起來。正是由于PPP模式具有諸多優勢,國內部分城市已經開始借鑒國際先進經驗,并結合自身特點,在城市軌道交通建設及運營維護中應用PPP模式。
(二)我國城市軌道交通引入PPP模式的意義
1.可以彌補財政資金不足,減輕政府負擔。
我國已進入城市軌道交通快速發展期,在該領域引入PPP模式,在建設期,可讓社會投資人分擔建設成本和風險;在運營期,可以通過協議方式使其分擔設備維護和更新費用,乃至承擔經營費用。從英國基礎設施項目案例看,采用PPP模式比政府公共部門獨立實施可平均減少建設與運營成本約20%。在我國,基礎設施項目投資、運營仍受一定的計劃經濟體制約束,采用PPP模式可以在一定程度上壓縮成本。
2.有利于政府轉變職能,推動社會主義市場經濟體制的進一步完善。
在PPP模式中,政府仍然是提供公共產品的責任者,但不再是直接的經營者,城市軌道交通項目的投資、建設和運營主要由特許經營公司負責。政府與特許經營公司簽訂相關的合作、租賃和特許經營等協議,明確合同各方在軌道交通項目投資、建設、運營各環節中的權利和義務,通過這些協議,政府部門成為標準的制定者和運營服務質量的監管者。同時,將特許經營公司定位為市場競爭主體,有利于建設公開、公平、公正的社會主義市場經濟環境。同時,在運營期間,特許經營公司只有不斷提高服務質量才能贏得顧客信任,客觀上保障了良好運輸服務質量的持續供給,滿足了市民的出行需求。另外,PPP模式為政府節省了單個項目投入,使政府有能力提前實施其他項目。
二、國內外部分城市軌道交通建設應用PPP模式分析
PPP是一個整體的融資概念,沒有固定的融資模式,它是根據每個項目的具體特點、所在地的投資環境、各參與主體的具體情況,形成適合每個項目自身特點的投資模式。目前國內外各大城市主要有以下4種模式:
(一)新加坡模式
新加坡地鐵的線路完全由政府財政投資建設,建成后委托有運營經驗的社會投資人負責地鐵的運營管理和相關資源開發。社會投資人由政府通過市場競爭機制選擇,以特許經營費作為標的。運營公司可以由社會投資人獨自組建,也可由政府和社會投資人共同出資組建。運營公司只有使用權和管理權,承擔專業化的運營職能,采取商業化的運營模式以實現公司贏利,政府負責監督、規范運營公司的運營。
該模式的優點是:市場化運作存量資產,引入適度競爭,以降低運營成本、提高運營效率,改變長期由國有運營公司壟斷經營帶來的效率低下、虧損嚴重、依賴政府補貼的局面。
(二)香港模式
香港的軌道交通是全世界惟一贏利的,它采用了“地鐵+物業”模式,成功地把地鐵建設與周邊商業開發緊密聯系在一起,形成共贏,沿線的地產開發、物業開發支撐了地鐵本身的運營。即政府給予部分地鐵站點一定的上蓋開發規劃條件,由社會投資人負責這部分站點及相鄰區段的整體建設,地鐵工程部分要達到建設標準并滿足工程需求,同時上蓋物業的開發不能影響地鐵正常功能的發揮。建成后,地鐵功能所需工程部分移交給代表政府的地鐵公司,社會投資人在一定期限內享有上蓋物業的經營權,通過經營收益獲得建設投資回報。
香港的做法,通過預測其收益水平,選擇具有一定上蓋物業開發規模的地鐵場站及其相鄰區段,實施一體化建設。該模式作為局部投資建設模式,可以吸引有工程施工資質和物業開發經驗的社會投資人參與。
(三)北京模式
北京地鐵4號線是國內首條采用PPP模式進行融資的地鐵線路。其操作模式是將工程的所有投資建設任務以7∶3的基礎比例劃分為A、B兩部分,A部分包括洞體、車站等土建工程的投資建設,由政府投資方負責;B部分包括車輛、信號等設備資產的投資以及設施的運營和維護,該部分由社會投資人與政府公共部門共同組建的PPP項目公司來完成。政府部門與PPP項目公司簽訂特許經營協議,根據PPP項目公司所提供服務的質量、效益等指標,對企業進行考核。在項目成長期,政府將其投資所形成的資產,以無償或象征性的價格租賃給PPP項目公司,為其實現正常投資收益提供保障;在項目成熟期,為收回部分政府投資,同時避免PPP項目公司產生超額利潤,將通過調整租金的形式使政府投資公司參與收益的分配;在項目特許期結束后,PPP項目公司無償將項目全部資產移交給政府或續簽經營合同。
該模式的優點是:通過項目的分拆,可以降低政府財政資金壓力,吸引社會資金,分散并降低出資各方的風險。在引入社會資金的同時帶來規范管理和專業經營,比較有效地建立了地鐵項目的市場化收益機制。
(四)深圳模式
[1]從會悅,張園,丁靜.我國城市地鐵項目融資中PPP模式運用的研究[J].建筑管理現代化,2007,5.
[2]劉新平,王守清.試論PPP項目的風險分配原則和框架[J].建筑經濟,2006,2.
[3]唐祥來.公共產品供給PPP模式研究[J].中國經濟問題,2005,4.
[5]姜蓉.北京地鐵四號線首試公私合營模式[N].中國經營報,2005-2-21.
一、正確認識PPP模式及其在軌道交通建設中的應用
(一)PPP模式介紹
PPP(Public-Private-Partner-ships)模式,即公共部門與民營企業合作模式,是指政府(公共部門或國有企業)與社會投資人基于某個項目形成的一種相互合作的“雙贏”或“多贏”的現代融資模式,是近年來國際上最為流行的城市軌道交通建設融資模式。該模式興起于20世紀80年代的英國。通過這種合作形式,合作各方共同承擔責任和融資風險,使政府及公共部門的成本和風險大幅度降低,既滿足了社會投資人獲取利益的要求,又提高了公用事業的服務效率和質量。繼英國之后,智利、葡萄牙、巴西等國家相繼引入該模式,吸引大量社會資本用于城市基礎設施建設。
城市軌道交通具有較強的公共產品的公益性(非競爭性)屬性,同時兼有私人產品的效用可分性和贏利性屬性,因此屬于準公共產品,其建設和運營既可以由政府來提供,也可以通過政府建立某種補償機制,通過市場來運作。過去,我們缺少對公共產品和準公共產品提供方式的充分認識,要么全部由政府大包大攬;要么試圖走到另一個極端,將本屬于政府的公共責任推向市場,搞絕對市場化。PPP融資模式正好在這兩者之間找到了一個恰當的結合點,將兩者有機結合起來。正是由于PPP模式具有諸多優勢,國內部分城市已經開始借鑒國際先進經驗,并結合自身特點,在城市軌道交通建設及運營維護中應用PPP模式。
(二)我國城市軌道交通引入PPP模式的意義
1.可以彌補財政資金不足,減輕政府負擔。
我國已進入城市軌道交通快速發展期,在該領域引入PPP模式,在建設期,可讓社會投資人分擔建設成本和風險;在運營期,可以通過協議方式使其分擔設備維護和更新費用,乃至承擔經營費用。從英國基礎設施項目案例看,采用PPP模式比政府公共部門獨立實施可平均減少建設與運營成本約20%。在我國,基礎設施項目投資、運營仍受一定的計劃經濟體制約束,采用PPP模式可以在一定程度上壓縮成本。
2.有利于政府轉變職能,推動社會主義市場經濟體制的進一步完善。
在PPP模式中,政府仍然是提供公共產品的責任者,但不再是直接的經營者,城市軌道交通項目的投資、建設和運營主要由特許經營公司負責。政府與特許經營公司簽訂相關的合作、租賃和特許經營等協議,明確合同各方在軌道交通項目投資、建設、運營各環節中的權利和義務,通過這些協議,政府部門成為標準的制定者和運營服務質量的監管者。同時,將特許經營公司定位為市場競爭主體,有利于建設公開、公平、公正的社會主義市場經濟環境。同時,在運營期間,特許經營公司只有不斷提高服務質量才能贏得顧客信任,客觀上保障了良好運輸服務質量的持續供給,滿足了市民的出行需求。另外,PPP模式為政府節省了單個項目投入,使政府有能力提前實施其他項目。
二、國內外部分城市軌道交通建設應用PPP模式分析
PPP是一個整體的融資概念,沒有固定的融資模式,它是根據每個項目的具體特點、所在地的投資環境、各參與主體的具體情況,形成適合每個項目自身特點的投資模式。目前國內外各大城市主要有以下4種模式:
(一)新加坡模式
新加坡地鐵的線路完全由政府財政投資建設,建成后委托有運營經驗的社會投資人負責地鐵的運營管理和相關資源開發。社會投資人由政府通過市場競爭機制選擇,以特許經營費作為標的。運營公司可以由社會投資人獨自組建,也可由政府和社會投資人共同出資組建。運營公司只有使用權和管理權,承擔專業化的運營職能,采取商業化的運營模式以實現公司贏利,政府負責監督、規范運營公司的運營。
該模式的優點是:市場化運作存量資產,引入適度競爭,以降低運營成本、提高運營效率,改變長期由國有運營公司壟斷經營帶來的效率低下、虧損嚴重、依賴政府補貼的局面。
(二)香港模式
香港的軌道交通是全世界惟一贏利的,它采用了“地鐵+物業”模式,成功地把地鐵建設與周邊商業開發緊密聯系在一起,形成共贏,沿線的地產開發、物業開發支撐了地鐵本身的運營。即政府給予部分地鐵站點一定的上蓋開發規劃條件,由社會投資人負責這部分站點及相鄰區段的整體建設,地鐵工程部分要達到建設標準并滿足工程需求,同時上蓋物業的開發不能影響地鐵正常功能的發揮。建成后,地鐵功能所需工程部分移交給代表政府的地鐵公司,社會投資人在一定期限內享有上蓋物業的經營權,通過經營收益獲得建設投資回報。
香港的做法,通過預測其收益水平,選擇具有一定上蓋物業開發規模的地鐵場站及其相鄰區段,實施一體化建設。該模式作為局部投資建設模式,可以吸引有工程施工資質和物業開發經驗的社會投資人參與。
(三)北京模式
北京地鐵4號線是國內首條采用PPP模式進行融資的地鐵線路。其操作模式是將工程的所有投資建設任務以7∶3的基礎比例劃分為A、B兩部分,A部分包括洞體、車站等土建工程的投資建設,由政府投資方負責;B部分包括車輛、信號等設備資產的投資以及設施的運營和維護,該部分由社會投資人與政府公共部門共同組建的PPP項目公司來完成。政府部門與PPP項目公司簽訂特許經營協議,根據PPP項目公司所提供服務的質量、效益等指標,對企業進行考核。在項目成長期,政府將其投資所形成的資產,以無償或象征性的價格租賃給PPP項目公司,為其實現正常投資收益提供保障;在項目成熟期,為收回部分政府投資,同時避免PPP項目公司產生超額利潤,將通過調整租金的形式使政府投資公司參與收益的分配;在項目特許期結束后,PPP項目公司無償將項目全部資產移交給政府或續簽經營合同。
該模式的優點是:通過項目的分拆,可以降低政府財政資金壓力,吸引社會資金,分散并降低出資各方的風險。在引入社會資金的同時帶來規范管理和專業經營,比較有效地建立了地鐵項目的市場化收益機制。
(四)深圳模式
深圳市政府和香港地鐵公司簽署協議,香港地鐵公司在深圳成立項目公司,負責深圳市地鐵4號線二期工程的建設、運營和維護。同時,深圳市政府還將已于2004年底建成通車的全長4.5公里的4號線一期工程在二期工程通車前租賃給香港地鐵深圳公司經營。自4號線二期工程通車之日起,4號線全線交由香港地鐵公司成立的項目公司統一運營,該公司擁有30年的特許經營權。此外,香港地鐵還獲得了4號線沿線290萬平方米建筑面積的物業開發權。在整個建設和經營期內,項目公司由香港地鐵公司絕對控股,自主經營、自負盈虧,運營期滿后,全部資產無償移交給深圳市政府。
深圳地鐵4號線二期工程是繼北京地鐵4號線之后第二條采用PPP模式建設的地鐵線路。其優點是在借鑒香港地鐵建設經驗的基礎上,通過吸引有實力的企業的資金以及運營和維護的先進理念和經驗,同時解決了4號線二期工程的投資以及4號線全線的運營和維修問題。
三、PPP模式在我國城市軌道交通建設中應用的制度分析
(一)建立完善的政策支持體系
各級政府的政策支持是PPP模式成功應用的首要條件之一。2004年7月,國務院發布《國務院關于投資體制改革的決定》(國發[2004]20號),各地政府也相繼出臺了相關的配套政策。經過三年多的實踐,我國的投資體制改革發生了重大轉變,特別是在承擔城市綜合承載功能的市政公用基礎設施領域,通過多種方式,積極吸引社會投資,取得了良好的效果。但是,為適應城市軌道交通快速發展的需要,國家及各地政府必須進一步完善政策體系,加大對社會資本進入該領域的政策支持力度。為此,各級政府要積極轉變自身角色,打破政府壟斷城市軌道交通建設的局面,鼓勵有實力的社會投資人進入該領域,與政府公共部門(國有企業)一起加快城市軌道交通的建設。同時,各級政府要在審批、稅收、補貼、借貸等方面制定合理的優惠政策,建立軌道交通等經營性基礎設施項目投資回報補償的具體、可操作的辦法,以吸引擁有雄厚資本和先進市場經營理念的社會投資人參與城市軌道交通建設。
(二)建立規范的法律法規體系
PPP模式的應用同樣也需要法律法規體系的支持。城市軌道交通實施PPP融資模式實際是在一系列法規文件和合約的約束下運行的。目前,國內尚沒有成文的關于PPP應用的法律法規,而且相關的法律法規出臺較早,其中大部分內容是針對BOT項目而不是針對PPP模式制定的,對于PPP項目運作過程中的諸多具體問題均未作出規定。因此法律法規不健全、不完善是制約PPP模式在中國發展的主要障礙。因此,各級政府應加強對PPP模式重要性的認識,加快建立和完善有關PPP模式應用于市政基礎設施建設的法律法規體系,形成一個公正、公開、公平的市場競爭環境,以推動PPP模式在我國城市軌道交通建設中的應用。
(三)建立城市軌道交通建設融資新機制
目前,國內城市軌道交通在建設、運營及設施維護等方面缺乏客觀、合理的成本數據以及客流量等重要參數。必須深入研究,建立科學、合理的成本效益曲線,使政府的資本金投入、財政補貼的適度投放有據可查,使社會投資者能夠據此作出正確的投資決策,同時也為城市軌道交通商業化運作提供技術、財務等基礎資料。另外,如何在政府為保證軌道交通項目的公益性而實行的政府定價與軌道交通商業化所需要的企業自主定價之間,建立科學、合理、靈活的票價調整機制以及價格補償機制、土地補償機制、廣告商貿補償機制等,也是城市軌道交通進行市場化操作的必要條件。
目前,國內城市軌道交通在建設、運營及設施維護等方面缺乏客觀、合理的成本數據以及客流量等重要參數。必須深入研究,建立科學、合理的成本效益曲線,使政府的資本金投入、財政補貼的適度投放有據可查,使社會投資者能夠據此作出正確的投資決策,同時也為城市軌道交通商業化運作提供技術、財務等基礎資料。另外,如何在政府為保證軌道交通項目的公益性而實行的政府定價與軌道交通商業化所需要的企業自主定價之間,建立科學、合理、靈活的票價調整機制以及價格補償機制、土地補償機制、廣告商貿補償機制等,也是城市軌道交通進行市場化操作的必要條件。
(四)建立合理的風險分配機制合理的風險分配機制是保障城市軌道交通成功實施PPP模式的關鍵因素之一,政府及其公共部門與社會投資人都應該本著“雙贏”或“多贏”的態度就城市軌道交通項目的風險分配進行談判和協商。建立合理的城市軌道交通風險分配機制必須遵循“由對風險最有控制力的一方控制相應風險”的原則。在城市軌道交通建設中,社會投資人處在控制項目建設的最有利位置,應該承擔建設風險。雖然社會投資人可以通過建設合同將建設風險轉移給建設承包商,但其仍然對政府及其公共部門負首要的責任。政治風險、法律變更風險等則由政府及其公共部門來承擔。因為政府及其公共部門有能力影響政策、法律法規及規章制度的制定,并且比社會投資人處于更有利的位置來識別和控制這些風險。因為PPP模式沒有固定的運作模式,因此其風險分擔機制的建立還要綜合考慮具體項目的投資總量、建設規模、各方投資比例和投資回報比例等實際情況,從而使風險分配更加合理。
只有在上述四個方面制定一整套合理的解決方案,才能使PPP模式在城市軌道交通項目中具有可操作性,實現城市軌道交通的公益性和贏利性的對立統一。另外,由于PPP模式操作的復雜性和涉及領域的廣泛性,我國目前能夠熟練掌握和駕馭PPP模式運作的人才非常匱乏。因此,加快專業人才的培養,盡快與國際接軌,也是提高我國城市軌道交通建設、運營及維護水平的重要內容。
[參考文獻]
[1]從會悅,張園,丁靜.我國城市地鐵項目融資中PPP模式運用的研究[J].建筑管理現代化,2007,5.
[2]劉新平,王守清.試論PPP項目的風險分配原則和框架[J].建筑經濟,2006,2.
[3]唐祥來.公共產品供給PPP模式研究[J].中國經濟問題,2005,4.
[4]陳柳欽.PPP模式:新型公私合作融資模式[J].中國投資,2005,4.
[5]姜蓉.北京地鐵四號線首試公私合營模式[N].中國經營報,2005-2-21.
北京市公安局海淀分局備案號：11010802023656號