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高新區管理模式不同于一般政府，是以經濟建設、產業集群建設為主要工作，綜合了政府、企業特點的“特區”組織。高新區管委會屬于上級政府派駐機構，組織職能一般是以經濟建設、產業發展為主要工作重心，兼具政治、社會、文化管理職能，具有機構精簡、機制靈活高效等特點。

國家高新區與經濟特區、經濟技術開發區的區別

經濟特區：中國改革開放的標志，大型綜合改革的試驗區，享有立法權和特別行政管轄權，戰略任務是探索中國特色的社會主義道路。

經濟技術開發區：主要通過政策優惠吸引外資、外企，形成對外開放的窗口；主要任務是吸引外資，振興地方經濟，學習國外先進技術和管理經驗，增加出口。

高新區：主要依靠我國的科技實力和工業基礎，借用外資和先進技術，創造局部優化的科技創業和高新技術產業發展環境，發展具有自主知識產權的高新技術產業；建立科技產業化體系和高新技術特色產業，改造傳統產業，優化產業結構，實現國民經濟持續增長。

大多數高新區管理體制屬于政府委托管理，主要特征是成立以省市領導掛帥和相關部門組成的領導小組，對高新區發展的重大決策和重大問題的協調，成立黨工委和管委會，兩套班子合署辦公，下設直屬機構和市屬各行政部門分支機構，實行“一個窗口對外”的高效運轉和管理服務體制，在經營服務上成立開發建設公司、創業服務中心以及各類中介服務機構，通過基礎設施建設、投融資、技術引進、資金支持、信貸擔保、技能培訓、信息服務等方式為園區內企業提供管理和服務。

高新區管理模式

高新區管理模式不同于一般政府，是以經濟建設、產業集群建設為主要工作，綜合了政府、企業特點的“特區”組織。高新區管委會屬于上級政府派駐機構，組織權力一般由上級機構授權。組織職能一般是以經濟建設、產業發展為主要工作重心，兼具政治、社會、文化管理職能，具有機構精簡、機制靈活高效等特點。

我國高新區的管理主要有三種模式，每種模式都離不開政府的支持和參與。

政府主導型管委會：為所在地政府的派出機構，行使市一級經濟管理權限和部分行政管理權限，包括項目審批、規劃定點、房地產開發、人事勞資等；下設直屬機構和市屬分支機構，實行“一棟樓辦公，一個窗口對外，一個圖章到底”的責權配套、高效運轉的管理體制；對區內企業實行間接的法制化管理；引進事業性、中介性機構提供社會化服務，避免企業辦社會弊端。

政企合一型管委會：管委會與開發建設總公司主要機構合署辦公，既具有行政職能又具有經濟職能，管委會行使市級管理權限，負責對高新區統一領導。優點是，簡化手續，少去繁瑣的協調工作。弊端是，依賴政府，弱化提高經濟效益的積極性，吃政府大鍋飯加重政府負擔。實踐證明，開發建設總公司初創時利大于弊，隨著發展，政企分開成為必然。

企業主導型：高新區主要由開發建設總公司負責規劃建設，招商引資，進行管理，以服務機構身份，通過國家政策，提供場地、資金、開發條件、信息、人才交流等在內的綜合管理，為創業者提供局部優化環境，促進科技成果轉化。這種方式有利于公司發展，運用經濟杠桿開發高新區。弊端是缺乏行政機構，征地、項目審批、勞動人事方面欠缺，行政協調能力不強。

經過２０多年的探索和發展，高新區在管理體制上不斷探索和創新，逐步形成了現有的基本模式，主要有以下幾種類型。

政府委托管理型：主要決策和管理權都由政府派出的高新區管委會行使，高新區作為當地政府的派出機構。地方政府除了在發展方向、大的政策決策以及任命管委會主要領導方面行使權力外，主要起支持和保障作用。這種類型的特點是高新區管委會權力集中，有利于體制的改革與創新，有利于提高效率，但需要省市政府及權威領導人強有力的支持，并選好管委會的帶頭人。

政府直接管理型：這種類型高新區的宏觀管理和財政、項目審批、土地、規劃、人事等主要決策權由政府（或由政府部門組成的領導小組）直接行使，政府有關部門分別管理相關事務，高新區管委會主要是協調和具體事務的管理。這種類型高新區的特點是政府直接領導，有關部門介入較多，需要協調的事很多，高新區的發展受所在地政府及有關部門的行政效率影響很大。

政府開發管理型：這種類型的高新區主要是由政府組建開發建設公司，進行區域開發和建設。政府授權部分管理職權給開發建設公司，但由于授權有限，開發建設公司無法協調解決高新區改革和發展中出現的新情況、新問題。這種類型的體制不適合現實國情，一些原來實行這種類型體制的高新區正在轉型。

管委會職能管理存在的不足

分析高新區組織職能的不足需要對高新區內部管理存在的問題進行系統的分析，才能找到問題的真正癥結所在。從組織內部管理的四大模塊——戰略、組織、人力資源（薪酬、績效等）、企業文化的角度看，一些高新區管委會內部管理存在以下問題：

一是體制不順，機制不活制約高新區發展。如何充分落實高新區所在地的市委、市政府的授權，加快職能整合，完善高新區發展的管理模式是一個重要問題。

二是戰略方向明確，缺乏保障措施。為充分保障三步走總體戰略目標實施，需要進一步細化支撐戰略，進行戰略實現路徑分解，增設戰略規劃或發展規劃管理職能。

三是組織功能不完備。筆者建議高新區按照園區經營模塊、園區專業服務模塊、行政服務窗口模塊、行政管理和內部管理服務對組織架構進行優化設計。

四是行政效率較低、缺乏服務意識。流程執行不嚴格，隨意性較強。

五是薪酬結構不合理，缺乏內部公平性。薪酬沒有體現出崗位價值及工作貢獻的差別。沒有按照“崗位管理、績效考核、以績定薪”的原則，將其與崗位和績效考核掛鉤的機制。

六是考核體系不完善，無法很好地衡量員工的業績表現。沒有形成干部能上能下、人員能進能出、收入能高能低的動態優化機制。

七是員工崗位配置通道不暢，影響高新區行政效率。

八是企業文化和價值觀體系不完善。缺乏企業文化的定心、凝聚、融合、導向、激勵、約束、防護、輻射和協調等的作用。

高新區管委會組織功能不完備存在的問題

１.一般而言，高新區管委會整體的組織設置要兼顧未來體制變革，目前還沒有形成清晰的業務運作模塊。這也需要在組織設計時做出明確的定位。

園區運營的主要活動，是實現園區增值的直接環節，主要包括：園區營銷，以園區宣傳推廣、招商為核心任務；園區經營，以招商、園區日常管理和服務為核心任務；園區專業服務，以向園區提供非行政的專業服務為核心任務。

園區運營的輔助活動，是實現園區增值的間接環節，主要包括：行政管理和內部管理服務，以園區行政管理為主，核心任務是打造良好的政策、經濟、社會與科技環境氛圍；同時通過內部管理、服務，集聚資源等工作保證自身組織的良好運行。行政服務窗口，是政府部門中與企業聯系最緊密的部分，核心任務是依據法規、政策提供行政服務。

２.部門職責還比較明確，部門內崗位職責和編制有待完善。

高新區需要在以戰略為導向的、科學的工作分析基礎上進行崗位設計，這是人力資源管理的基礎。工作分析又稱職務分析，是指全面的了解、獲取與工作有關信息的過程，是對組織中各個崗位的工作內容和職務規范（任職資格）的系統描述和研究過程，通過工作分析，形成以工作描述、任職資格、工作標準、報酬因素和工作組為內容的崗位管理制度，是整個人力資源管理的基礎。目前，高新區管委會內人力資源管理中各項職能無法有效發揮的一個重要原因就是缺乏工作分析及崗位設計。由于缺乏工作分析，什么崗位需要什么人、什么人適合什么崗位沒有依據，對于人員的安置只能夠按照上級主管的主觀臆斷及員工的期望去安置。

３.有些重要的職能缺失（如戰略管理）。

４.有些部門間的權責不是完全匹配（招商局與經濟發展局），有些職權分散，不利于資源的統一調配和使用。

５.管理幅度較大，協調成本高，雖然有明確的領導分工，但是還需改進。

６.決策體系不全面。還沒有形成金字塔式的指揮鏈體系。這需要一批有能力、有素質的人才。

組織機制優化、創新的思路

高新區管委會的組織架構優化以服務管委會的重點工作及管委會總體發展方向為依據：發展高新技術產業、體制創新與科技創新、產業結構調整、促進科技成果轉化和高新技術企業孵化、吸引和培養高新技術產業化人才 。

為實現轉型升級的戰略目標，高新區管委會首先要提高內部行政效率，營造高效、精簡的行政服務環境。此外，需加強土地供給、招商引資、企業服務、技術創新、創業中心（孵化器）等方面的管理與服務職能，從而對組織結構及管理流程上有更高的要求。組織架構上建議采用直線職能的組織方式加強對職能與服務部門的管理。考慮到現在管委會在職權調整與職能整合及內部管理能力上的條件制約，組織架構的調整宜分步進行。

高新區管委會應有計劃地推行組織架構的演變，并在關鍵崗位上盡早配置有魄力及能力的人才，堅決推動對管委會未來至關重要的關鍵改革措施，如財政、土地規劃、創業中心的徹底改造。

組織優化、創新的目標：提高行政效率、提高合作能力、增加靈活性、增強創新能力。

組織優化的總體思路：組織戰略明晰——模式定位——流程梳理——架構優化——職能優化——崗位設置——流程優化——組織效率。這是一項跨部門、需要橫向協調的工作。 戰略明晰的核心內容：使命、愿景決定管委會戰略目標。

高新區管委會管理模式：管委會主導管委會建設核心流程梳理的重點：經濟發展與科技規劃、招商、土地、行政辦公等。

組織優化：點面結合、重點突破，主要職能部門是組織優化的重點。

組織設計從職能價值鏈的分析入手，構建出管委會科學的職能體系框架，在此基礎上進行職能分解及各組織單元的職責劃分。

組織結構調整也應適應管委會目前的人力資源狀況，需要根據未來戰略發展要求進行技術人才儲備；原有管理人員的理念和知識需要更新和提升；年齡偏大、有一定的基層工作經驗，可適當考慮未來戰略發展要求進行知識培訓。

組織機制優化、創新方案

組織設計總體要求：根據國務院對地方機構改革的總體要求，采取“控、調、改”相結合的方式進行。控，就是嚴控機構部門、崗位編制總量，避免機構臃腫；調，就是調整優化機構編制結構，重點是強基層、強一線，完善職能；改，就是通過深化改革，挖掘機構編制潛力，激發員工潛能，滿足事業發展需要。

組織設計的具體要求：明確高新區管委會定位及組織功能設計框架，高新區管委會的組織功能向服務型轉變，建立“小機構、大服務”的管理和服務體系，為園區企業提供“一站式”管理和“一條龍”服務。內部機構設計按照“精干、高效”的要求，科學規劃，不搞上下對口，實行一個窗口對外的集中管理模式，強化監督機制。在管委會建立一級財政，一級預算，獨立設立國庫，負責管委會轄區內的財政預、決算和國有資產管理。管委會的規劃與建設納入城市統一規劃和管理。高新區所在市公安、工商、國稅、地稅、質量技術監督、金融等部門向管委會派駐機構，接受上級業務部門和管委會的雙重領導。管委會實行相對獨立的行政管理職能。

完善部門職能：通過組織建設，完善各職能模塊，如園區經營模塊、專業服務模塊，需要通過流程梳理優化提升行政服務的效率，如招商、項目落地等服務。強化組織間協作，提高溝通效率，降低行政成本。

開展定崗工作：以戰略為導向，強調崗位與組織和流程的有機銜接。以高新區管委會的戰略為導向、與提升工作流程的速度與效率相配合。以現狀為基礎，強調崗位對未來的適應。一方面必須以崗位的現實狀況為基礎，充分考慮崗位價值發揮的基礎條件。另一方面，也要充分考慮組織的內外部環境的變化、組織變革與流程再造、工作方式轉變等一系列變化對職位的影響和要求。以工作為中心，強調人與工作的有機融合。充分考慮任職者的能力素質與個性特點；體現職位對人的適應，處理好崗位與人之間的矛盾，實現人與職位的動態協調與有機融合。以分析為手段，強調對崗位價值鏈的系統思考。不僅是對職責、任務、業績標準、任職資格等要素的簡單羅列，而是要在分析的基礎上對崗位價值鏈上每個環節應發揮的作用的系統思考。包括該崗位對組織的貢獻，與其他崗位之間的內在關系，在流程中的位置與角色，其內在各要素的互動與制約關系等。以服務為導向，應該能夠滿足特定的管委會內部和入區企業的需求。以共性為原則，應基于正常情況的考慮，不能基于例外情況。

開展定編工作：定編是明確企業（組織）需要多少適合企業發展的個人。以組織目標為中心，科學、合理地進行定編。組織定編工作，就是要合理地確定各類人員的數量及它們之間的比例關系，其依據是計劃期內的組織目標業務量和各類人員的工作效率。所謂科學，就是要符合人力資源管理的一般規律，做到“精簡有效”，在保證工作需要的前提下，與同行業標準或條件相同的組織所確立的標準相比較，要能體現出組織機構精干、用人相對較少、勞動生產率相對較高的特點。所謂合理，就是要從組織的實際出發，結合本組織的技術、管理水平和員工素質，考慮到提高勞動生產率和員工潛力的可能性來確定定員數。組織各類人員的比例關系要協調，正確處理組織直接業務人員與其他輔助職能人員的比例關系。正確處理直接業務人員與其他輔助職能人員內部各種崗位之間的比例關系。合理安排管理人員與全部員工的比例關系。管理人員占員工總數的比例與組織的業務類型、專業化程度、自動化程度、員工素質、組織文化以及其他一些因素有關。定編是一項專業性、技術性強的工作，它涉及到業務技術和經營管理的方方面面。從事這項工作的人，應具備比較高的理論水平和豐富的業務經驗。

優化工作：業務流程將園區中的職能部門與相關業務價值鏈有機地結合起來，沖破部門限制、提高效率和效果，使得管理順暢。系統化的流程建設有助于明確權責，加強部門間協作，提高工作效率，建立部門協同機制，以“核心業務”為導向，提高效率。流程優化提高工作效率和規范化程度，將為高新區帶來實實在在的收益。需要明確高新區發展需要達成的目標，確定管理模式、分析業務職能，分析能力與資源差距，制定目標執行計劃體系和能力、資源計劃體系，以及相應預算體系。確定管理流程明細，選擇關鍵業務流程，形成關鍵管理流程描述，落實責權體系，完善績效評估與管理體系。實現單點突破：如園區經營體系、園區專業服務、行政服務窗口、園區行政服務及內部管理重點提升。

總結：圍繞戰略定位，高新區管委會未來還可按照“大部制”改革思路，調整組織機構體系，優化工作推進機制，成立專門的產業局。各局按照模式化設計，“三位一體”推進產業研究、招商引資和綜合服務，全面擔當起項目推進和建設運營服務。

內設機構的調整，重新劃定了職能，明確了部門單位、業務職能，進一步提高了工作效率，可避免重復勞動，產生較好的社會效益。創新的工作組織模式，帶給企業的是周到細致的服務，帶給項目的是快速推進的動力，帶給政府工作人員的則是更大的活力。

摘自《中國高新技術產業導報》