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2017年2月，國務院辦公廳印發《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》。《意見》牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，加強對各類開發區的統籌規劃，加快開發區轉型升級，促進開發區體制機制創新，完善開發區管理制度和政策體系，進一步增強開發區功能優勢。

作為我國開發區體系的一部分，高新區以高集聚、高增長和高創新為特征，是我國區域經濟發展、實施創新驅動戰略和產業轉型升級的重要載體。當前，在轉型升級背景下必須處理好高新區所面臨的機遇與挑戰，進而以此為契機探索其轉型升級路徑，以實現高新區的科學可持續發展。

自從1988年首個國家高新區——北京市新技術產業開發試驗區（中關村科技園前身）建立以來，到2016年我國已先后建立了146家國家高新區。經過20多年的發展，高新區已逐漸成為我國高新技術產業發展的重要基地和區域經濟發展的重要支柱。作為高新技術產業集聚和發揮創新優勢的載體，高新區在取得了高速發展的同時，還存在著一些障礙與挑戰，主要表現為對傳統發展模式的路徑依賴、產業結構趨同和產業集群優勢弱化。

首先，我國高新區發展模式主要是依靠稅收優惠政策、土地供給和投資來驅動的，這種發展路徑促進了高新區發展規模的迅速擴張，在政策驅動下帶動了區內相關企業的集聚。在這一發展模式下，政府稅收和業績指標得到提升，企業獲得了稅收優惠和相關補助，員工也取得了不錯的收益，長此以往會形成一定的路徑依賴性，將高新區發展模式鎖定在既定路徑上。這一發展模式在短期內會促進高新區業績指標顯著提升，但從長期來看，企業選擇入駐高新區往往并不是被高新區的高新技術產業集聚效應所吸引，更多的原因是園區內的優惠政策，通過政策優惠吸引而來的企業在生產經營方面的聯系比較薄弱，相互之間難以形成緊密的合作關系，從而導致了產業的集而不聚。

其次，由于高新區特殊的制度安排和治理結構，加上政府主導的不同行政區域之間的經濟發展競賽，導致高新區間產業結構趨同，競爭激烈。部分高新區尤其是三四線城市的高新區把招商引資作為發展的首要目標，對高新技術產業定位模糊，在高新技術企業引進方面以資本密集型和產出成果見效快的大項目為主，導致產業結構趨同現象嚴重，大部分非高新技術產業進入高新區，擠占了高新技術企業的發展空間，制約了高新區的創新升級戰略。

第三，部分高新區在設立之初沒有考慮自身的區域資源稟賦優勢、產業發展目標和技術發展水平，沒有將高新區定位與城市功能有機結合，導致了集聚功能的弱化。一方面，高新技術產業集聚是基于節約交易成本、產業鏈的關聯效應、知識外部性和區域資源稟賦優勢而形成的，目的是為了獲得更好的發展績效，而我國高新區雖然形成了一定高新技術產業集聚形態，但現有的高新區產業集群很少考慮產業之間的關聯程度及互補性，在項目安排上也沒有從區域專業化分工的角度出發，并沒有實現與區域經濟的聯動發展；另一方面，高新區產業集聚的中介服務體系還有待完善，與之配套的相關中介服務機構還有待進一步發展。

對于如何破解高新區升級轉型的相關問題，根據上述分析，筆者認為應著重于三大方面。

第一，由投資擴張向創新驅動轉變。高新區在發展的過程中應圍繞創新驅動來發展，以產業升級為目的探索轉型路徑。一方面，應逐步放棄依靠傳統大規模投資和土地轉讓的發展模式，把重點轉向對創新活動的支持，增加高新區內創新要素的集聚，支持區內高新技術企業設立工程實驗室和技術中心，鼓勵區域內的科研機構、高校和高新技術企業開展產學研合作，完善中小高新技術企業相關創業補助政策，完善創新型科技人才引進和考核機制，進一步鼓勵高層次人才創業，以持續創新的思維打破對傳統發展路徑的依賴；另一方面，高新區應將發展重點從注重規模和速度轉為注重質量和效率，建立高效、精簡和統一的管理機制，適應市場化改革需要，通過精簡高新區管理層級、減少相關審批和簡化辦事程序，改善發展質量，通過鼓勵公共技術平臺建設、頒布保護知識產權法律法規來提升創新效率。

第二，由同質化定位向差異化發展轉變。國內外高新區的發展經驗表明，高新區的特色化程度是衡量其競爭力的重要指標，要打破高新區產業結構趨同的現象，必須針對高新區的區域稟賦優勢和當地經濟發展特色，同時結合國家宏觀經濟發展形勢，實行差異化發展，形成特色化競爭優勢，避免產業結構趨同。在實行差異化定位的同時，爭取探索國家高新區的競爭淘汰機制，淡化高新區的地區生產總值（GDP）增長考核機制，同時將創新能力和效率納入相關考核指標，對不同類型的高新區進行差別化對待。

第三，增強高新區內的產業集群效應。產業的集群效應優勢主要是相關資源在市場配置下長期優化的結果，但是政府適時的調控對其也有著一定的促進作用。一方面，高新區應對具有較大發展潛力的高新技術產業進行重點扶持，重視產業鏈招商，在引進關聯效應和帶動作用較強的高新技術企業基礎上，對有利于產業集群發展的公共物品進行投資，加強相關配套設施的建設，同時鼓勵高新技術產業鏈上、下游相關企業進入高新區；另一方面，培育高新技術產業集群的同時，也要重視園區內相關中介服務體系的建設，進一步規范咨詢中介機構，引進市場調查機構、知識產權中心、會計師事務所、律師事務所、資產評估機構和相關技術咨詢機構，推動高新技術企業科技孵化平臺建設，搭建風險投資和股權投資等金融機構與高新技術企業聯動的平臺，打造教育培訓服務體系，為高新技術產業集群發展提供保障。

摘自《中國高新技術產業導報》