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本文從解析國家高新區(qū)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)特征入手，對２０１５年以來促進高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的主要相關(guān)政策進行分析研究，對政策制定中的社會公平、普惠民眾、分類引導(dǎo)以及實施中的專業(yè)解讀、過程控制、結(jié)果導(dǎo)向等提出思考與建議。

“新常態(tài)”是不同以往的、相對穩(wěn)定的狀態(tài)，是２０１４年５月習(xí)近平主席考察河南時首次提出。“中國經(jīng)濟呈現(xiàn)出新常態(tài)”成為我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征和新標簽。本文主要談兩點再認識，一是對國家高新區(qū)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)特征的再認識，二是對這種新常態(tài)下高新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的國家及部委主要創(chuàng)新政策與實踐效用的再認識。

一、國家高新區(qū)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展之新常態(tài)特征的再認識

國家高新區(qū)誕生于１９８８年，迄今有１５６家。“十三五”末，國家高新區(qū)總數(shù)將達到２４０家左右，可實現(xiàn)對我國直轄市和地級市８０％以上覆蓋率。國家高新區(qū)建設(shè)，已進入國家政策的普惠階段。如何認識高新區(qū)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，本文主要從經(jīng)濟增速變化、結(jié)構(gòu)升級、動力轉(zhuǎn)變?nèi)S度解析。

１．經(jīng)濟增速從高速轉(zhuǎn)為中高速，總量規(guī)模仍“富可敵國”

（１）國家高新區(qū)營業(yè)收入增速與全國ＧＤＰ增速比對

２０１２年開始，我國ＧＤＰ增速回落，２０１２－２０１４年在７．７％左右，２０１５年與２０１６年都為６．７％，告別了過去３０多年來ＧＤＰ平均１０％左右的高速增長。與此相仿，國家高新區(qū)經(jīng)濟增速也從高速向中高速轉(zhuǎn)變。“十一五”、“十二五”期間，高新區(qū)營業(yè)收入（營收）增速基本高出ＧＤＰ同期值的一倍多，２００６－２０１３年增速在２０％至３４％之間，２０１３年為２０．５％，２０１４年已回落至１３．６％，且呈逐年下降趨勢，２０１６年為１１．５％。因此２０１４年以來，國家高新區(qū)營收與ＧＤＰ兩者之間的增速差距縮小到７０％－８０％之間，呈現(xiàn)出明顯放緩節(jié)奏。

（２）引領(lǐng)發(fā)展，在國家經(jīng)濟總量及區(qū)域經(jīng)濟中地位突出

國家高新區(qū)經(jīng)濟增速雖放緩，但實際增量仍可觀。無論速度還是總量，高新區(qū)在國家經(jīng)濟總量及區(qū)域經(jīng)濟中都占重要地位。２０１５年，１４６家國家高新區(qū)營收超過２５萬億元，園區(qū)生產(chǎn)總值占全國ＧＤＰ的１２％、出口占全國的１８％以上，從業(yè)人員１７００萬人，有６３家國家高新區(qū)營收超過了１０００億元；２１家國家高新區(qū)生產(chǎn)總值占所在城市的比重超過３０％，其中７家超過５０％，國家高新區(qū)已成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的引擎。

（３）高新區(qū)版“富可敵國”

日前，中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報社官微發(fā)布了一條高新區(qū)版“富可敵國”微信。根據(jù)上半年國家高新區(qū)ＧＤＰ，與世界銀行公布的２０１６年各國ＧＤＰ總量折半換算（當然對比國今年可能也有增長），發(fā)現(xiàn)不少高新區(qū)ＧＤＰ與一些國家的 ＧＤＰ相當，可謂是“富可敵國”。如天津高新區(qū)上半年ＧＤＰ總值７９５億元（約合１１９億美元），與被世界銀行列為高收入國家、被稱作“波羅的海之虎”的“一帶一路”沿線國家愛沙尼亞２０１６年ＧＤＰ折半值（１１６億美元）相當。成都高新區(qū)同期值７０１億元（約合１０５億美元），與歐洲第二大島的冰島２０１６年ＧＤＰ折半值（１００億美元）相當。

２．經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級

（１）主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以高技術(shù)制造業(yè)與高技術(shù)服務(wù)業(yè)為主

根據(jù)主管部門相關(guān)調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，按照國民經(jīng)濟行業(yè)分類中符合高技術(shù)制造業(yè)、高技術(shù)服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)范疇，２０１５年在高技術(shù)制造業(yè)范疇內(nèi)，以電子及通信設(shè)備制造業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的高新區(qū)有５２家，其次是醫(yī)藥制造業(yè)４２家；高技術(shù)服務(wù)業(yè)中以信息服務(wù)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的國家高新區(qū)最多，有１９家。故以電子及通信設(shè)備制造業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、信息服務(wù)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的高新區(qū)數(shù)量分別占總數(shù)的３６％、２９％和１３％，合計占國家高新區(qū)總數(shù)的７８％。

（２）軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級  

軟件是推動《中國制造２０２５》和“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動計劃的核心驅(qū)動力。科技部從１９９５年開創(chuàng)“園中園”的建設(shè)模式，即依托國家高新區(qū)建設(shè)“國家火炬計劃軟件產(chǎn)業(yè)基地”（簡稱“軟件基地”），迄今科技部共批準４４家軟件基地，且８０％以上建在國家高新區(qū)內(nèi)。

２０１５年，１４６家國家高新區(qū)中，年營收在３０００億元以上的有１７家，有３家過萬億，最多達４萬億元。在這１７家國家高新區(qū)中，有１６家建有軟件基地，其中７家的軟件與信息服務(wù)業(yè)收入超過了１０００億元，如杭州高新軟件園軟件與信息服務(wù)收入占杭州高新區(qū)年營收的比例超過了４４％，另有３家軟件基地的占比也在１／４及以上。

（３）瞪羚企業(yè)成為新經(jīng)濟典型代表和高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展新引擎

“瞪羚企業(yè)”是創(chuàng)業(yè)跨過死亡谷進入高成長的企業(yè)，國家高新區(qū)產(chǎn)業(yè)升級與結(jié)構(gòu)調(diào)整是以企業(yè)發(fā)展為前提的。根據(jù)主管部門聯(lián)合發(fā)布的《２０１６國家高新區(qū)瞪羚企業(yè)發(fā)展報告》，國家高新區(qū)瞪羚企業(yè)１８８８家，瞪羚率２．５４％；行業(yè)分布以制造業(yè)為主，其中高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的瞪羚企業(yè)數(shù)量占當年瞪羚企業(yè)總數(shù)的５１．１％；分布在９７家高新區(qū)，覆蓋率８３．６％。中關(guān)村、廣州、杭州３家國家高新區(qū)的瞪羚企業(yè)數(shù)量分別達到３８５家、８８家和５３家，其中軟件與信息技術(shù)服務(wù)業(yè)中的瞪羚企業(yè)數(shù)量分別占這３家高新區(qū)瞪羚企業(yè)總數(shù)的４２．３％、４２％和４５．３％。

３．發(fā)展動力轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動

新常態(tài)第三個特征是經(jīng)濟發(fā)展動力從要素與投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。這里用幾個數(shù)據(jù)，雖不能以點蓋面，但能說明一些客觀現(xiàn)實。

（１）創(chuàng)新能力衡量指標：高企比例＋學(xué)歷占比。２０１５年，１４６家國家高新區(qū)內(nèi)上報統(tǒng)計的高新技術(shù)企業(yè)３１１６０家，占全國高企數(shù)量的４０．９％；１７１９萬名從業(yè)者中，大專以上學(xué)歷５２．７％，這是創(chuàng)新驅(qū)動的輸入指標。

（２）創(chuàng)新投入強度指標：２０１５年，國家高新區(qū)Ｒ＆Ｄ經(jīng)費支出占ＧＤＰ比重是５．６％，全國同期值２．０６％（國家“十二五”目標是２．２％，沒有達到）。國家高新區(qū)“十三五”規(guī)劃中，２０２０年的Ｒ＆Ｄ經(jīng)費支出占ＧＤＰ比重將達到６．５％，是全國２０２０年目標（２．５％）的１．６倍。

（３）創(chuàng)新資源與專利：２０１５年底，國家高新區(qū)共匯聚各類大學(xué)７５３所，研究院所２４１５家，企業(yè)技術(shù)中心９５５７家，技術(shù)轉(zhuǎn)移示范機構(gòu)７８８家，實現(xiàn)了全國３０％ 以上的企業(yè)研發(fā)投入和５０％以上的企業(yè)發(fā)明專利，每萬名從業(yè)人員擁有發(fā)明專利數(shù)是全國平均水平的８．５倍。

二、新常態(tài)下國家高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展之政策與效用的再認識

中國經(jīng)濟發(fā)展中的行政推動力，比任何國家都強，這是中國特色。同樣，國家高新區(qū)的建設(shè)與發(fā)展充分體現(xiàn)了國家意志與政策引導(dǎo)，是政府主導(dǎo)型的布局與發(fā)展建設(shè)過程。１９９１年３月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于批準國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和有關(guān)政策規(guī)定的通知》，批準全國２６個地區(qū)建立國家高新區(qū)，一整套扶持高新區(qū)發(fā)展的優(yōu)惠政策出臺，正式拉開國家高新區(qū)建設(shè)與發(fā)展的大幕。僅１９９１年，全國辭職“下海”的達到１２萬人，其中大部分是到高新區(qū)。２０１５年，國家出臺鼓勵“雙創(chuàng)”的政策，全國尤其是國家高新區(qū)掀起了以９０后大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者、科技人員創(chuàng)業(yè)者等為代表的“新四軍”創(chuàng)業(yè)熱潮。

探討分析新常態(tài)下國家高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的政策前提也必然在國家政策引導(dǎo)體系范疇內(nèi)。這幾年我國重磅政策、經(jīng)典提法密集出臺：從２０１３年習(xí)主席提出的“一帶一路”倡議，到２０１４年的“新常態(tài)”，再到２０１５年的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，以及出臺的加快國家高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的專門政策及相關(guān)政策，都彰顯了國家意志與政策在國家高新區(qū)發(fā)展中的重要性。

高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展是多因素、多維度共同作用的結(jié)果，其中國家與部委政策、產(chǎn)業(yè)與地方政策是前提也是關(guān)鍵。研究分析自２０１５年以來影響國家高新區(qū)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展的國家及部委重要促進政策。主要兩大類，一類是專門政策，一類是相關(guān)政策。

１．新常態(tài)下指導(dǎo)國家高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的專門政策

２０１５年以來，準確地說是今年以來，有兩份專門針對國家高新區(qū)指導(dǎo)與發(fā)展的重要政策文件，一份是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，另一份是科技部印發(fā)的《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》是包括國家高新區(qū)在內(nèi)的新時期各類國家級開發(fā)區(qū)改革與創(chuàng)新發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，這份文件提出了新常態(tài)下包括國家高新區(qū)在內(nèi)的各類型開發(fā)區(qū)改革與創(chuàng)新的總體要求，優(yōu)化形態(tài)和布局、加快轉(zhuǎn)型升級、全面深化體制改革、完善土地利用機制與完善開發(fā)區(qū)管理制度６方面２３條的政策規(guī)定，是繼１９９１年國務(wù)院１２號文以來的又一重量級政策文件。

國家高新區(qū)“十三五”發(fā)展規(guī)劃核心是發(fā)揮國家高新區(qū)領(lǐng)先優(yōu)勢，促進戰(zhàn)略提升，實現(xiàn)引領(lǐng)發(fā)展。該文件提出“十三五”國家高新區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)思想與發(fā)展目標、九大重點任務(wù)和三方面保障措施。特別是九大重點任務(wù)，從提高自主創(chuàng)新能力、優(yōu)化創(chuàng)業(yè)孵化鏈條、集聚創(chuàng)新型人才、培育壯大市場主體、完善科技金融服務(wù)、構(gòu)建創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)體系、加快建設(shè)科技產(chǎn)業(yè)新城區(qū)、擴大全球輻射鏈接，直至深化體制機制改革，對國家高新區(qū)的建設(shè)與發(fā)展做出了明確的政策引導(dǎo)路徑。

２．與國家高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展緊密相關(guān)的主要政策

２０１５年以來有大量的、與國家高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展緊密相關(guān)的國家及部委政策，主要包括創(chuàng)新驅(qū)動、科技成果、轉(zhuǎn)型升級、開放型經(jīng)濟、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推動“雙創(chuàng)”等。

（１）國家創(chuàng)新驅(qū)動政策。主要三類：國家創(chuàng)新驅(qū)動綱要、國家科技創(chuàng)新規(guī)劃、國家科技成果轉(zhuǎn)化法。

２０１６年５月，中央、國務(wù)院發(fā)布《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，讓創(chuàng)新成為國家意志和全社會的共同行動，要走出一條從人才強、科技強到產(chǎn)業(yè)強、經(jīng)濟強、國家強的發(fā)展新路徑。今年５月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于縣域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的若干意見》，實現(xiàn)了把創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略與理念從中央到省市到縣域的政策全履蓋。

２０１６年７月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》，一年來，由科技部單獨、牽頭或參與發(fā)布的２９個科技創(chuàng)新專項規(guī)劃陸續(xù)出臺。通過專項規(guī)劃實現(xiàn)科技創(chuàng)新總體部署在相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域和資源配置角度的部署。

２０１５年８月，《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法（２０１５年修訂）》頒布；２０１６年２月，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)實施〈中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法〉若干規(guī)定的通知》公布，以國家立法形式對促進科技成果轉(zhuǎn)化給予法律保障。

國家高新區(qū)是我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展最為主要的戰(zhàn)略力量，在實施這項重要的發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮著標志性的引領(lǐng)作用，也是這些政策的最大受益者。

（２）轉(zhuǎn)型升級主要政策。包括供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、中國制造２０２５（１＋Ｘ）、“互聯(lián)網(wǎng)＋” 、軍民融合，以及新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)的政策設(shè)計，尤以《中國制造２０２５》與“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動指導(dǎo)意見為重中之重。

（３）構(gòu)建開放型經(jīng)濟政策。以開放促改革、促發(fā)展、促創(chuàng)新，引進來與走出去更好結(jié)合。構(gòu)建開放型經(jīng)濟的主要政策包括推進“一帶一路”倡議，促進國際產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能轉(zhuǎn)移、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、推動?xùn)|西雙向開放等。

（４）“雙創(chuàng)”政策。２０１５年以來國家積極倡導(dǎo)與推進“雙創(chuàng)”工作，政策密集出臺，主要包括：

鼓勵“雙創(chuàng)”及眾創(chuàng)空間發(fā)展的政策，主要有：２０１５年３月的國務(wù)院辦公廳《關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》；２０１５年６月《國務(wù)院關(guān)于推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》等。

推進小微企業(yè)雙創(chuàng)基地與城市示范，２０１６年５月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建設(shè)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新示范基地的實施意見》；２０１５年５月，五部門開展小微企業(yè)雙創(chuàng)基地城市示范工作；２０１６年６月工信部開展小微型企業(yè)雙創(chuàng)示范基地建設(shè)。

（５）其他相關(guān)專業(yè)性政策。２０１６年３月，中央印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》；２０１６年５月，財政部與科技部聯(lián)合發(fā)布《中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展專項資金管理辦法》；２０１６年以來，國家相繼印發(fā)了《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好民間投資有關(guān)工作的通知》《關(guān)于２０１７年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》等。從人才、資金、深化改革等各方面出臺各種政策，且各地對國家與部委政策、專項文件也出臺相應(yīng)政策以落實。

３．對幾項政策內(nèi)容與實施狀況的思考與建議

中國是一個發(fā)展中的社會主義大國，強調(diào)市場在資源配置中的決定性作用，針對政策制定與實踐中的社會公平、普惠民眾、分類引導(dǎo)，以及政策執(zhí)行鏈條中的專業(yè)解讀、過程控制、結(jié)果導(dǎo)向等方面，個人認為還存在著可以改進的方面提出以下建議。

（１）政策的制定與執(zhí)行，應(yīng)避免“帽子多了會眼花繚亂”

今年３月１０日，中國政府網(wǎng)發(fā)布的《李克強：帽子多了會眼花繚亂，不如在你們原示范區(qū)基礎(chǔ)上打造“升級版”》的新聞報道引發(fā)強烈關(guān)注。據(jù)報道，李克強總理１０日參加安徽代表團審議時，有代表建議在該省設(shè)立新的綜合改革試驗區(qū)。李克強總理表示，不如咬定青山不放松，在現(xiàn)有的合蕪蚌國家自主創(chuàng)新示范區(qū)基礎(chǔ)上打造“升級版”。試驗區(qū)的帽子多了會讓人眼花繚亂。

我國現(xiàn)有政策在制定與執(zhí)行中常呈現(xiàn)下面情況：政策出臺后，相關(guān)部門各處掛牌剪彩，各類政策、各種牌子、各頂帽子隨處可見。部委爭相授予，地區(qū)踴躍爭取。有時一個地級市，可以看到同一類型的國家級產(chǎn)業(yè)牌子能授有六七個之多，而這些授牌的標準卻是要求所處的行業(yè)要么在位列該市前三，要么處于全國全行業(yè)前列，顯然牌子數(shù)量與認定標準相互矛盾。

政策亂象、帽子拋多了，首先來自不同部門的爭先恐后。在我國已成為世界經(jīng)濟大國的今天，國家政策應(yīng)少戴帽或不掛牌，政策制定應(yīng)更多地面向普惠、統(tǒng)一標準。

（２）政策制定應(yīng)增強社會公平與發(fā)展普惠

經(jīng)濟全球化背景下，幾乎人人都可借助互聯(lián)網(wǎng)，更加便利地創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)富。對有能力也愿意創(chuàng)造，就應(yīng)在政策設(shè)計上給予民眾平等機會，讓更多的人和企業(yè)實現(xiàn)普惠發(fā)展。因此國家在鼓勵雙創(chuàng)的政策制定中，應(yīng)讓政策增強社會公平性和發(fā)展普惠性。

支持小微企業(yè)雙創(chuàng)基地城市示范建設(shè)，兩年認定３０個示范城市中有７３％是省會城市、直轄市所屬區(qū)和計劃單列市，財政給予入選城市３年９億元或６億元的獎勵支持。政策設(shè)計初心應(yīng)該是要更好地支持小微企業(yè)的雙創(chuàng)與環(huán)境建設(shè)。我國２０１６年底有地級與縣級行政區(qū)劃單位３１８５個。若財政資金首先將城市作為篩選條件，恐在政策設(shè)計上有失公平與普惠。

根據(jù)國情打造公平與普惠發(fā)展模式，過去在支持科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政策設(shè)計與方式方法上就較為合理。打造面向全國的小微企業(yè)雙創(chuàng)扶持平臺，自愿申請，符合條件，都可支持，則可較好體現(xiàn)政策的社會公正與發(fā)展普惠，擴大全社會雙創(chuàng)參與度。

（３）政策內(nèi)容應(yīng)設(shè)計分類引導(dǎo)與告之義務(wù)

清華大學(xué)施一公教授說：壓死駱駝的最后一根稻草是鼓勵科學(xué)家創(chuàng)辦企業(yè)。他認為應(yīng)鼓勵科技人員把成果和專利轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，但讓他們自己出來做企業(yè)就本末倒置了。

雙創(chuàng)時代，國家鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，是從政策設(shè)計上給每一個人一個公平的機會，只要愿意且有能力，都可以去創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。但如果把雙創(chuàng)理解為每一個人都必須去創(chuàng)新去創(chuàng)業(yè)，每一個人都有能力去創(chuàng)新去創(chuàng)業(yè)，每個科技人員都應(yīng)該帶著科技成果去創(chuàng)新去創(chuàng)業(yè)，則是對“雙創(chuàng)”的理解偏差。事實是，創(chuàng)業(yè)時代，創(chuàng)業(yè)會有大量死亡；創(chuàng)新也不是人人皆可為之，有想法是一回事，有能力則是另一回事。適應(yīng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者應(yīng)該是熱情與能力雙俱備、只欠“雙創(chuàng)”這股東風。

術(shù)業(yè)有專攻，全才有，但一定是少數(shù)甚至是極少數(shù)，在專業(yè)分工協(xié)作極其發(fā)達的今天，團隊合作、優(yōu)勢互補、工匠精神，都是一種時尚。故政策內(nèi)容設(shè)計上應(yīng)充分體現(xiàn)分類引導(dǎo)原則并行其告之義務(wù)，避免一邊倒。盡量減少因政策設(shè)計的疏漏，使執(zhí)行過程中出現(xiàn)不必要的問題時、才想到或者是才有時間來思考該項政策的準入標準、適應(yīng)人群。

（４）政策解讀應(yīng)專業(yè)權(quán)威，減少下級政策對核心內(nèi)容的理解偏差

從政策制定到執(zhí)行完畢，或者說是從政策出臺，到省市到縣域到企業(yè)到個人，是一條長長的執(zhí)行鏈；而中國的國情是地方政府一般都會對上級政策制定出相應(yīng)的地方政策或條款以便執(zhí)行。這當中，使下級政策制定者了解上級政策的核心至關(guān)重要。

新常態(tài)下，國家激勵科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，對兼職轉(zhuǎn)化或離崗創(chuàng)業(yè)的科技人員，原則上保留人事關(guān)系的時間不超過３年，這與美國等發(fā)達國家類似處理方式為１－２年較為接近，也有利于加速科技成果的轉(zhuǎn)化：因科技昌明，技術(shù)發(fā)展與產(chǎn)品更替速度都很快，３年時間可以使一項科技成果不具備競爭優(yōu)勢、或失去轉(zhuǎn)化意義或進入淘汰狀態(tài)，此時科技人員決定是繼續(xù)創(chuàng)業(yè)、還是回歸科研，３年已是一個相當極限的年限了。但看見一些地方制定的類似政策中，將這種“留后路”的期限設(shè)定到了６年，這顯然不是政策設(shè)計的“福音”，而是對高校與科研單位、科研人員雙方都不利的年限設(shè)定。從某種角度是否也說明某些地方政策制定者對高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展與成果轉(zhuǎn)化規(guī)律缺乏認識。

因此，國家及部委政策出臺后，對其解讀不應(yīng)只是側(cè)重于政策制定背景、政策出臺的重要性等宏觀層面，或者是以內(nèi)容解釋內(nèi)容，而是應(yīng)該對政策中的關(guān)鍵點或者數(shù)據(jù)來源進行有專業(yè)背景的解讀，以便下級政策的制定與執(zhí)行減少偏差。

（５）政策制度設(shè)計與執(zhí)行中，應(yīng)強調(diào)過程控制、考核評價機制

在促進國家高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的專門政策中，都要求建立健全或完善評價考核制度，加強對高新區(qū)的監(jiān)督管理和動態(tài)管理，并根據(jù)年度評價考核和評估結(jié)果，結(jié)合土地集約利用評價情況，對發(fā)展好、用地集約的國家高新區(qū)給予激勵政策。這種出自主管部門的考核評價結(jié)果對高新區(qū)管委會都是極其重要的，不得不看重，也不得不重視。

一個被批準的國家高新區(qū)是否繼續(xù)存在，需要根據(jù)現(xiàn)有的國家高新區(qū)申報條件來決定，只要高新區(qū)滿足這些條件，則任何考核評價都不可能影響其作為國家高新區(qū)的資格。同時一年一考核、一評估、一激勵，采用怎樣的頻率更有利于高新區(qū)的發(fā)展也值得探討。

重要的是，任何一次評價或評估的結(jié)果取決于四個方面：一是體現(xiàn)評估實施方或管理方政策導(dǎo)向的一套相對科學(xué)合理的考核評價指標體系，二是一組反映被評估者真實發(fā)展情況的原始統(tǒng)計數(shù)據(jù)（含公開數(shù)據(jù)與非公開數(shù)據(jù)），三是選擇一組評估評價計算方法與公式，四是實施評估評價工作人員的公正客觀素質(zhì)。第一個方面更多地取決于管理者的意志導(dǎo)向和評估者的研究水平（比如被評估群體是否需要分類，畢竟４萬億元與１００億元差的不是一個數(shù)量級），指標體系處于公開狀態(tài)；第二個方面完全取決于被評估者上報數(shù)據(jù)的真實客觀性，評估中有部分采用公開數(shù)據(jù)，部分采用的是非公開數(shù)據(jù)；第三個方面在現(xiàn)有類似評估方法與評估公式有限的情況下，選擇具有一定的客觀性，但方法運用與處理過程也可能帶有一定的主觀性；第四個方面則完全取決于實施評估工作的第三方企業(yè)文化與評估人員的個人素質(zhì)。

從上可見，考核評價最終排名的工作流程與評估團隊的研究水平與個人素質(zhì)有關(guān)，若是社會團體的評估評價則完全由其團隊水平與團隊素質(zhì)決定，其結(jié)果的認可度是完全有待時日；但如果是主管部門實施的第三方評估評價與考核，則應(yīng)從制度設(shè)計上，采用至少兩個獨立團隊開展工作，以便在對比中提高指標體系設(shè)計水平，并從制度設(shè)計上避免人為因素。

（６）新常態(tài)下的財政普惠應(yīng)以結(jié)果導(dǎo)向為主，設(shè)計后置獎勵補貼政策

現(xiàn)階段，專利是應(yīng)該仍在申請后補貼還是可等專利轉(zhuǎn)化后形成商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化以后再加大補貼？過去科技落后、專利量少，鼓勵專利申請，對專利申請后給予補貼。２０１５年，我國國內(nèi)發(fā)明專利申請量１１０．２萬件，國內(nèi)發(fā)明專利授權(quán)量３５．９萬件，發(fā)明專利擁有量１４７．２萬件，世界第一。這么龐大數(shù)量的專利，實際轉(zhuǎn)化率低。今時不同往日，為鼓勵專利轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，是時候考慮采用專利運用的后補貼政策，給實現(xiàn)專利轉(zhuǎn)化與運營得好的專利以補貼或獎勵，突出政策的結(jié)果導(dǎo)向。

地方政府是否應(yīng)對剛引進的高端人才施以幾百萬元的購房補貼，還是應(yīng)等其對當?shù)亟?jīng)濟作出貢獻后給予獎勵補償？目前各地的“人才爭奪戰(zhàn)”中，地方政府大都出臺引進人才的各項優(yōu)惠政策措施，如不少地區(qū)采用財政資金對高端引進人才直接給予幾百萬元不等的購房補貼，而對剛大學(xué)畢業(yè)生有的給予幾千元的租房補貼；這是一種前置優(yōu)惠政策。問題是對高端人才的評價是以其過往的成績得出，而進入當?shù)睾笫欠癯煽冹橙粦?yīng)還有不確定性，是否能“落地生根”、會不會“水土不服”等等；而且解決引進高端人才優(yōu)質(zhì)住房問題也可以是地段良好、設(shè)施齊全、拎包入住的“專家公寓”。古語說“好飯不怕晚”、“無功不受祿”，如果把這種補貼金額用在引進人才對當?shù)亟?jīng)濟做出貢獻后的獎勵，這種優(yōu)惠政策后置是否更能既對得住納稅人的錢，也更能體現(xiàn)出對同為創(chuàng)業(yè)的草根人士相對公平。

事實上，今天的新常態(tài)下，改革開放已取得巨大成效，中國已成為世界第二大經(jīng)濟體，各級政府有底氣、有能力、有必要、也是時候?qū)⑦^去大量的前置化財政獎勵補貼政策，向以結(jié)果為導(dǎo)向的后置化轉(zhuǎn)變。

（作者系國家高新區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研究會副會長、中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報社常務(wù)副社長）

摘自《中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報》