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大國治理貴在因地制宜。機構(gòu)和行政體制改革牽一發(fā)而動全身，特別需要注意積累和總結(jié)地方改革試點經(jīng)驗。

深化機構(gòu)和行政體制改革是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義民主政治的重要任務(wù)。黨的十九大報告對深化機構(gòu)和行政體制改革提出了明確要求，指明了未來五年的改革方向與路徑。

值得一提的是，十九大報告對機構(gòu)與行政體制改革的論述貫穿全文，除了第六部分“發(fā)展社會主義民主政治”部分專門集中論述外，在“加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制”、“生態(tài)文明體制改革”、“國防和軍隊現(xiàn)代化”、“健全黨和國家監(jiān)督體系”等部分均有推進機構(gòu)和行政體制改革的相關(guān)內(nèi)容。

準確把握中國機構(gòu)和行政體制改革的新動向，需要歷史思維、宏觀視野和全局意識。

持續(xù)推進政府職能轉(zhuǎn)變

對比十八大和十九大報告關(guān)于行政體制改革的內(nèi)容表述，政府職能轉(zhuǎn)變始終是“牛鼻子”，其中簡政放權(quán)、服務(wù)型政府建設(shè)和提高政府公信力和執(zhí)行力等任務(wù)在兩次黨代會報告中均有體現(xiàn)。

2013年以來，中央政府以行政審批為突破口，深化簡政放權(quán)改革。隨著行政審批改革深入推進，只取消或下放行政審批事項治標不治本，政府職能轉(zhuǎn)變進一步在強化事中事后監(jiān)管和優(yōu)化服務(wù)等方面發(fā)力，形成了簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的三輪驅(qū)動效應(yīng)。

十九大報告持續(xù)關(guān)注轉(zhuǎn)變政府職能、深化簡政放權(quán)，展現(xiàn)了行政體制改革的延續(xù)性。未來五年深化簡政放權(quán)改革，重點需在三個方面實現(xiàn)突破：第一，繼續(xù)削減行政審批事項，全面清理各類職業(yè)資格、生產(chǎn)許可、經(jīng)營許可等準入門檻，提升簡政放權(quán)的含金量。二是創(chuàng)新審批方式，推動審批事項納入全國統(tǒng)一的投資項目在線審批監(jiān)管平臺，實現(xiàn)行政審批標準化、法治化。三是深化企業(yè)投資審批承諾制改革，徹底改變傳統(tǒng)上“重事前審批、輕事后監(jiān)管”的管理模式，做到政府定標準、企業(yè)作承諾、過程強監(jiān)管、失信有懲戒。

5年來，我國服務(wù)型政府建設(shè)進入快車道，公共服務(wù)供給能力和基本公共服務(wù)均等化水平有所提升。未來服務(wù)型政府建設(shè)的重點是通過有力的改革措施讓人民群眾享受實實在在的獲得感。

推進服務(wù)型政府建設(shè)，首先要確立用戶體驗為先的理念，從群眾和企業(yè)辦事的視角重塑政府業(yè)務(wù)流程，破解老百姓反映強烈的“痛點”、“堵點”問題。例如，全國各地相繼啟動“最多跑一次”改革，力爭讓群眾辦理行政許可、行政確認事項來辦事大廳“跑一次是原則，跑多次是例外”。其次，整合互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)各類資源，下大力氣破解信息孤島、部門壁壘、條塊分割等歷史性難題，真正做到“信息多跑路、群眾少跑腿”。第三，更好發(fā)揮政府作用補齊短板，在精準扶貧和教育衛(wèi)生養(yǎng)老等基本公共服務(wù)均等化方面建成覆蓋城鄉(xiāng)的保障網(wǎng)，讓發(fā)展成果惠及全體國民。

政府的公信力和執(zhí)行力不僅直接影響各項改革措施能否落地，也決定了人民群眾對政府的滿意度和信任程度。十八大和十九大報告兩次將“提高政府公信力和執(zhí)行力”列為行政體制改革的重點任務(wù)。提升公信力需要政府的決策、管理和服務(wù)更加透明化、規(guī)范化，關(guān)鍵一招是政務(wù)公開。未來幾年各級政府在重大決策公開、權(quán)力責(zé)任清單公開、預(yù)算信息公開、開放政府數(shù)據(jù)、政務(wù)誠信建設(shè)等方面要實現(xiàn)突破，向全社會塑造和傳遞一個更加負責(zé)、更具回應(yīng)性的政府形象。

此外，提升公信力仍需完善公共政策第三方評估體系，特別是增強第三方評估主體的獨立性，優(yōu)化主客觀指標綜合評價方法，提高人民群眾和企業(yè)滿意度在評估體系中的權(quán)重。

政府執(zhí)行力指的是各級政府落實決策部署的力度和速度。5年來，國務(wù)院開展了四次大督查，督促檢查各地區(qū)、各部門落實中央決策部署情況，對大督查發(fā)現(xiàn)的好經(jīng)驗通報表揚并給予一定激勵，對發(fā)現(xiàn)的問題和違法違紀現(xiàn)象嚴肅問責(zé)，強化了政府執(zhí)行力。

十九大報告在現(xiàn)代財政制度建設(shè)部分強調(diào)要對財政預(yù)算全面實施績效管理。過去幾年各級政府部門普遍推行了績效管理，通過全過程績效管理有效提升了政府執(zhí)行力，在一定程度上解決了干部“不會為”、“不敢為”和“不想為”問題。下一階段全面推行政府績效管理應(yīng)當改變目前“重考核輕管理”的理念，強化績效任務(wù)、執(zhí)行、評估、反饋各個環(huán)節(jié)中的溝通協(xié)作，真正起到發(fā)現(xiàn)問題、持續(xù)改進的作用。

新時代行政體制改革的新任務(wù)

當前中國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的對美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在新時期，深化行政體制改革是解決社會主要矛盾問題的必然要求。面對新形勢，當前行政體制改革應(yīng)重點完成創(chuàng)新監(jiān)管方式、縱向合理分權(quán)和黨政機構(gòu)整合等三項新任務(wù)。

政府職能轉(zhuǎn)變的重心要由簡政放權(quán)過渡到加強和創(chuàng)新政府監(jiān)管方式。在過去，政府管理社會事務(wù)的主要方式是行政審批等事前準入手段，政府工作人員對審批很迷戀、對監(jiān)管很迷茫。隨著社會經(jīng)濟生活復(fù)雜程度日益加劇，特別是新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，政府監(jiān)管能力不足、本領(lǐng)恐慌問題較為突出，選擇性執(zhí)法現(xiàn)象時有發(fā)生。

有效監(jiān)管是簡政放權(quán)的前提，要做到審批更簡必然要求監(jiān)管更強。政府監(jiān)管方式創(chuàng)新需要普遍推廣“雙隨機一公開”監(jiān)管，建立隨機抽查事項清單、檢查對象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，解決選擇性執(zhí)法問題。大數(shù)據(jù)時代風(fēng)險管理、社會信用等新型監(jiān)管方式方興未艾，在人員有限的條件下通過技術(shù)手段創(chuàng)新提升監(jiān)管能力不失為一條可行之策。

長期以來，基層市場監(jiān)管和執(zhí)法部門面臨“看得見的管不著、管得著的看不見”難題，因地制宜推進市縣兩級市場監(jiān)管領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法，能夠有效減少監(jiān)管盲區(qū)、降低執(zhí)法成本。

合理劃分縱向事權(quán)，賦予省級及以下政府更多自主權(quán)?？v觀世界各國現(xiàn)代化發(fā)展史，集權(quán)和分權(quán)在很大程度上決定著國家興衰。自新中國建立以來，縱向政府間事權(quán)劃分在“收”和“放”之間經(jīng)歷了多輪次的循環(huán)往復(fù)。十九大報告明確提出，要“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”，這是處理央地關(guān)系的最新探索。

讓地方政府享有更多自主權(quán)，不是簡單的中央向省級分權(quán)、省級向市縣分權(quán)，而是要根據(jù)各級政府職能重點，對由地方政府直接管理服務(wù)更為有效的事項賦予地方更多自主權(quán)。省級政府的主要職責(zé)是發(fā)展規(guī)劃、政策法規(guī)和監(jiān)督檢查，市縣政府的主要職責(zé)是公共服務(wù)、市場監(jiān)管和行政執(zhí)法等?？茖W(xué)合理劃分縱向政府間事權(quán)能夠調(diào)動中央和地方兩個積極性，鼓勵地方政府改革創(chuàng)新。

值得注意的是，賦予地方政府更多自主權(quán)的前提是權(quán)力在下放之后能夠得到有效監(jiān)督，確保地方政府能夠及時回應(yīng)民眾需求。然而，不少發(fā)展中國家啟動了分權(quán)改革，由于缺乏必要的監(jiān)督和約束，地方政府公共服務(wù)水平和市場監(jiān)管能力并未因此得到提升。有研究者提醒，如果貿(mào)然開展分權(quán)改革卻沒有好的制度設(shè)計作為基礎(chǔ)，會造成腐敗風(fēng)險加劇、行政效率低下和社會不穩(wěn)定等問題。

在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。新世紀以來，一些地方對職能相近的黨政機關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，提高了工作效率，降低了行政成本。例如，廣東順德探索大部制改革，組織部、宣傳部等黨委工作部門與職能相近的政府機構(gòu)合署辦公。近年來，一些新設(shè)立的國家級新區(qū)管委會也多采取大部制，統(tǒng)籌黨政機關(guān)職能進行綜合設(shè)置。十九大報告中提出“在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”，重點是在省市縣層級開展黨政機構(gòu)合并合署。推進這項改革需要總結(jié)此前各地機構(gòu)改革的教訓(xùn)，破除“下改上不改”的職能同構(gòu)怪圈，上級部門不應(yīng)強制要求下級部門在機構(gòu)設(shè)置上“上下一般粗”。

若干重點領(lǐng)域機構(gòu)改革前瞻

十八大以來，黨中央、國務(wù)院推進機構(gòu)改革，建立職能有機整合的大部門體制，在中央層面撤銷鐵道部、合并組建衛(wèi)生計生委、新聞出版廣電總局，中央外宣辦（國務(wù)院新聞辦）并入中央宣傳部。省以下機構(gòu)改革也隨之進行，市縣普遍設(shè)立了工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)“三合一”的市場監(jiān)管部門。

十九大報告對機構(gòu)改革的重視程度前所未有，全文多處直接提及設(shè)立新機構(gòu)和整合現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)置等內(nèi)容，引發(fā)社會輿論高度關(guān)注。報告原文直接點名的新機構(gòu)是國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)、退役軍人管理保障機構(gòu)和國家、省、市、縣監(jiān)察委員會。

設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)的目的，主要是整合現(xiàn)有分散于多個部門的自然資源所有者職責(zé)、國土空間用途管制和生態(tài)保護職責(zé)和城鄉(xiāng)污染物排放監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)，改變當前“九龍治水”的現(xiàn)狀，為生態(tài)文明建設(shè)提供更有效的組織保障。

世界各國大多設(shè)置了退伍軍人保障機構(gòu)，美國的退伍軍人事務(wù)部雇員規(guī)模在美國政府內(nèi)閣中居于前列。目前，我國退伍軍人安置管理服務(wù)職能分散于中央軍委政治工作部、中組部、人社部和民政部和地方政府等軍地部門，多頭管理導(dǎo)致政出多門、標準不一。新組建的退役軍人管理保障機構(gòu)有望實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加大國家對退伍軍人在撫恤、補助、教育、醫(yī)療、保險和平等就業(yè)等方面的保障力度，建立退伍軍人依法維權(quán)機制，解決當前優(yōu)撫安置政策嚴重滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的問題。

十九大報告提出，在總結(jié)北京、浙江、山西試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，組建國家、省、市、縣司四級監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。新設(shè)立的國家監(jiān)察委員會將分散在監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)的反腐敗職能統(tǒng)一到監(jiān)察委員會，促進偵查和監(jiān)督的職能深度融合，實現(xiàn)反腐敗組織力量、資源、手段的系統(tǒng)整合與強化。國家監(jiān)察委員會將解決過去行政監(jiān)察范圍過窄的問題，實現(xiàn)對黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、人民團體和民主黨派、工商聯(lián)機關(guān)工作人員，國有企事業(yè)單位管理人員以及其他履行公職的人員的監(jiān)察全覆蓋。

此外，十九大報告還從國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的高度提出要統(tǒng)籌考慮黨和國家各類機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力與職責(zé)?？梢灶A(yù)期，未來五年內(nèi)一些職能交叉重疊的中央和國家機關(guān)、事業(yè)單位及其內(nèi)設(shè)部門的調(diào)整將是大概率事件。

完善頂層設(shè)計與基層探索互動機制

大國治理貴在因地制宜。機構(gòu)和行政體制改革牽一發(fā)而動全身，特別需要注意積累和總結(jié)地方改革試點經(jīng)驗。中央深改組第七次、第十三次會議兩次專門研究部署頂層設(shè)計與基層探索互動，習(xí)近平總書記多次強調(diào)要“鼓勵不同區(qū)域進行差別化探索，發(fā)揮好試點對全局性改革的示范、突破、帶動作用，及時總結(jié)經(jīng)驗推動制度創(chuàng)新”。

十八大以來頂層設(shè)計與基層探索互動的基本模式是，中央授權(quán)地方開展改革試點，取得試點經(jīng)驗后納入頂層設(shè)計在更大范圍內(nèi)復(fù)制推廣。以試點的方式推動改革一方面可以降低創(chuàng)新的不確定性，另一方面也有利于擱置爭議、尋求共識，廣泛調(diào)動各級政府和社會力量參與改革，積累不同版本的地區(qū)治理經(jīng)驗。

完善頂層設(shè)計與基層探索互動機制應(yīng)當充分尊重各地區(qū)差異，不搞“一刀切”，允許和鼓勵各地區(qū)各部門根據(jù)實際情況的推動機構(gòu)和行政體制改革。以政策試點和試驗的方式推進改革是我國政治制度的獨特優(yōu)勢，許多的改革試點面臨技術(shù)和社會風(fēng)險的不確定性，因而探索建立先模糊后明確的試點—復(fù)制推廣機制十分必要。針對同一項改革，應(yīng)當鼓勵不同地方政府廣泛開展試驗，允許各地存在改革進度和改革模式上的差異，為中央政府分類分層的科學(xué)決策提供實踐依據(jù)。

實現(xiàn)頂層設(shè)計與基層探索的良性互動，需要建立起科學(xué)的內(nèi)外結(jié)合評估機制。針對機構(gòu)和行政體制改革重點任務(wù)，中央頂層設(shè)計要制定行之有效的評價標準體系，可以考慮以可復(fù)制性、可操作性、可持續(xù)性和可適配性四大原則為標準開展科學(xué)評估。重視試點經(jīng)驗的外部評價，進一步擴大改革試點第三方評估應(yīng)用范圍，優(yōu)化改革試點經(jīng)驗推廣運用機制，保證地方創(chuàng)新經(jīng)驗?zāi)軌蚣皶r被吸納進頂層設(shè)計在更大范圍推廣。

摘自 南風(fēng)窗