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1 回顧數字城管

2004年，北京市東城區首創“數字化城市管理新模式”，取得了提高城管水平的實效，得到全國黨政領導和群眾的好評。

2005年，習近平同志批示：“‘數字城管’是‘數字浙江’的重要舉措，是更新城管觀念，提高城管效率，提升城管水平的重要手段，希望有關部門認真學習研究北京市東城區的經驗，結合實際，抓好試點，逐步推開，以此為載體，全面提升城市日常和應急管理水平。”

2015年中央37號文要求“積極推進城市管理數字化、精細化、智慧化，到2017年年底，所有市、縣都要整合形成數字化城市管理平臺。”

從北京市東城區首創“數字化城市管理新模式”，到習近平同志的肯定，再到黨中央國務院發文限期全國普及，絕非偶然。

數字城管由兩個不可或缺的部分構成，前者是城市管理制度后者是數字技術應用，離開城市管理制度，任何數字技術的鼓吹，都會變成無源之水無本之木，只會損害數字城管的健康發展。前事不忘后事之師，“數字化城市管理新模式”是城管體制和數字技術一定發展階段的歷史產物，回顧和了解數字城管演進歷程和規律，就是在現實中探尋智慧化升級的科學途徑。

1.1 數字城管誕生的體制背景

1997年5月23日，經國務院法制辦《關于在北京市宣武區開展城市管理綜合執法試點的復函》批準，北京市宣武區城市管理監察大隊成立，標志我國城市管理執法體制改革開始啟動。全國從2003年下半年開始了城管執法體制改革，形成了長達二十年之久的三分天下：實行相對集中行政處罰權體制有1000多個市縣區；實行城市管理領域內綜合行政執法體制有1000多個市縣區；實行傳統城建監察體制有1000多個市縣區。20年過去了，看看行政法專家們如何總結城管執法體制改革。

（1）執法體制脫離城市管理實際

“城管執法只是城市管理的一個方面。城市管理是指以城市這個開放的復雜巨系統為對象，以城市基本信息流為基礎，運用決策、計劃、組織、指揮等一系列機制，采用法律、經濟、行政、技術等手段，通過政府、市場與社會的互動，圍繞城市運行和發展進行的決策指引、規范協調、服務和經營行為。城管執法必須有機地存在于城市管理體制中，需要與行政許可、行政確認、行政檢查、行政處罰、行政強制等其他行政權力密切配合，才能順利完成城管執法任務。”20年后，37號文要求“匡定管理職責。城市管理的主要職責是市政管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理等。”

（2）城市政府責任主體缺失

“城市管理是一個城市政府應該做的事情，很多城管工作需要多個部門共同完成，更需要城市政府統籌協調，應當視為城市政府的職能。一定要從‘小城管’理念轉變為‘大城管’理念，從部門職能觀轉變為政府職能觀，要有整體籌劃、高位協調，否則很多問題難以解決。”20年后，37號文要求“明確市、縣政府在城市管理和執法中負主體責任。”

（3）末端處罰難解源頭難題

“如果上游、中游環節的規劃、建設部門，根本不考慮下游環節的城管執法，在規劃的時候就沒考慮好，建設的時候就沒有做好，存在一大堆不科學、不合理、難運行、難持續的城市規劃和建設問題，把問題都丟給下游環節的城管，那么城管隊員也沒法做好城管工作。”20年后，37號文要求“增強城市規劃、建設、管理的科學性、系統性和協調性，綜合考慮公共秩序管理和群眾生產生活需要，合理安排各類公共設施和空間布局，加強對城市規劃、建設實施情況的評估和反饋。變被動管理為主動服務，變末端執法為源頭治理，從源頭上預防和減少違法違規行為。”

2003年，北京東城區跳出“小城管”、“末端處罰”的制度羈絆，以幾十年城市管理成功實踐為依據，啟動以解決城管難題根源為檢驗標準的城市管理改革，實現了城市管理體制、機制及管理手段的重大變革和創新，形成城市管理全新的格局與面貌。

1.2 數字城管誕生的技術背景

數字城管平臺主要集成通用數據庫系統、地理信息系統、應用軟件開發和移動智能終端等四類應用技術。

（1）通用數據庫系統技術狀態

2000年，甲骨文、IBM和微軟SQLsever在數據庫市場上基本三足鼎立。2005年，甲骨文在數據庫市場的份額首次超過IBM和微軟的總和。甲骨文和微軟SQLsever是數字城管平臺采用的最主要的數據庫平臺，2003年以前，它們已經是現在依然是占據世界市場前兩名的成熟通用數據庫系統。

（2）應用軟件開發技術狀態

1978年貝爾實驗室正式發表C語言，也被稱為經典C。1983年美國國家標準局（ANSI）制定C語言標準。1990年國際標準化組織ISO接受了ANSIC為ISOC的標準。比數據庫技術還要歷史悠久的數字城管平臺主要開發工具C語言，遠在1989年前后已在國際范圍進入成熟期。

（3）地理信息系統技術狀態

Esri公司從1969年創立到今天，擁有超過35萬用戶，大部分是政府單位、世界500強企業，以及超過7000所科研院校。賽迪《2015年中國GIS軟件市場研究報告》我國GIS基礎平臺軟件市場主要被Esri、超圖軟件、中地數碼和武大吉奧四大廠商占據。其中，超圖軟件占31.6％，美國Esri公司29.0%，中地數碼和武大吉奧分別占7.9%和5.9%。自2003年以來，數字城管平臺主要采用的Esri公司和超圖公司的產品一直名列前茅。

（4）移動智能終端技術狀態

與前三項傳統成熟的IT技術相比，移動智能終端技術是當時最為前沿并富有戲劇性的領域。1999年，第一款全中文和第一部智能手機問世。2000年，諾基亞首次把手機和互聯網連接在一起。2002年，國內出現第一款內置攝像頭的諾基亞手機。2003年，國內出現第一款支持3G諾基亞手機。2007年，第一款單手操作的PPC手機多普達問世。2007年，iphone出世，觸屏+應用引爆智能機新時代。由于智能手機的飛速升級，使其成為數字城管技術家族最后入圍的成員。

總體上看，以1984年中國引入互聯網為標志，數字城管平臺的誕生的技術環境，是先有IT技術20多年的發展積累，后有數字化城管平臺的集成應用，這與后面要討論的數字城管智慧化升級的技術環境具有本質的不同。

1.3 “數字化城市管理新模式”的創舉

北京東城區創造的“數字化城市管理新模式”，蘊含著對城市管理難題根源的深刻認識和睿智的破解路徑，對全國城市管理體制的科學構建具有深遠的歷史意義。

創建“數字化城市管理新模式”的過程顯示，在中國城市化高速進程中，城市設施和民生服務需求的急劇上升與城管制度滯后和資源供給不足，形成全國性階段性尖銳矛盾。其中，城管制度滯后和資源供給不足是矛盾的主要方面。所以破解城管制度滯后和資源供給不足，是破解城市管理難題的根源所在。

“數字化城市管理新模式”告訴我們，城管制度滯后和資源供給不足，主要體現在城市管理責任主體、履職范圍、履職標準、履職績效、資源配置等方面。在責任主體上，存在以末端處罰替代監督管理的制度缺陷；在履職范圍上，橫向存在職責交叉和職責缺失并存的制度缺陷；縱向存在上游、中游和下游職責脫節的制度缺陷。在履職標準上，存在數量和質量標準粗放的制度缺陷。在履職績效上，存在部門自定標準、自行評價的制度缺陷。在城市管理物質資源配置上，存在“重建設，輕管理”的制度缺陷。針對城市管理現實存在的主要矛盾，北京東城區啟動了以根除城市管理難題根源為唯一檢驗標準的體制機制的重大改革。

（1）創新城管體制

北京市東城區創建監督與管理分離的城市管理體制，彌補城市管理責任主體不明、缺失外部監督考核的制度缺陷。從體制上明確“大城管”范圍內涉管部門和單位都是城管責任主體，同時明確監督考核機構隸屬區政府，獨立負責對涉管主體履職績效的監督考核，以外部監督考核驅使區內所有涉管部門和單位必須依規依標履職。

這個體制改革的優點是在不觸動涉管責任主體原有職責權限的前提下，強化我國行政體制原生優勢：一是，對責任主體進一步確權確責和細化履職標準；二是，通過外部獨立監督量化考核終結責任主體履職績效自定自考的歷史。十四年前，“數字化城市管理新模式”就創造了與近年環保督察基本相同的工作體制機制，迸發出旺盛的生命力。

（2）變革處置方式

通過制定《城市管理部件、事件處置（指揮）手冊》，構建以處置職責重新確認、處置結果規范、處置時限精準為核心內容的城市管理問題處置制度體系，彌補現行管理體系存在職責交叉和缺失，上游、中游和下游職責脫節的制度缺陷，保證城市管理處置責任部門和單位職責清晰、資源充實、結果規范。

（3）變革監督方式

通過制定《城市管理部件、事件監督手冊》，構建以外部監督考核機構問題發現、核查結案為核心的城市管理問題監督制度體系，彌補現行管理體系存在的各個涉管責任主體自定標準、自我監督的制度缺陷，確保城市管理問題發現核查的客觀性和真實性。

（4）變革考核方式

通過制定《城市管理績效考核辦法》，以第三方核查數據為依據，構建對各個涉管責任主體的外部考核制度體系，彌補現行責任主體自我監督的制度缺陷，形成外部監督考核驅動涉管部門和單位持續提升處置效率的動力制度。

（5）建立長效制度

“加強城市管理效能考核，將考核結果作為城市黨政領導班子和領導干部綜合考核評價的重要參考”，保障大城管體制運行效果的長治久安。

1.4 全國迅速普及

北京東城區啟動了以根除城市管理難題根源為唯一檢驗標準的體制機制的重大改革，以“數字化城市管理新模式”為載體，在全國迅速普及。截至2017年底，全部直轄市、省會城市建成“數字化城市管理新模式”，地級市建成257個，占地級市75%；縣級市170個，占縣級市48%，縣城474個，占縣城30%。十四年來“數字化城市管理新模式”，創造了我國電子政務史上空前絕后的全國性高覆蓋率奇跡。

2009年住建部發布的《數字化城市管理模式建設導則（試行）》總結道：“數字城管探索建立了監管分離的雙軸心管理體制，創建了將城市管理對象精確定位的萬米單元網格法和城市部件事件管理法，建立了科學的城市管理工作流程和績效評價機制，構建了一個適應新體制、新方法和新機制的集成化城市管理信息平臺，是對城市管理體制、機制及管理手段的重大變革和創新。”

2 探索智慧升級

數字城管成功發展的歷史經驗，給了我們探索智慧升級的認識邏輯，智慧城管同樣是由兩個不可或缺的部分構成，前者是城市管理制度后者是智慧技術，離開城市管理制度這個根本，任何智慧技術的鼓吹，只會阻礙或遲滯數字城管的智慧升級。

2.1 新時代體改新要求

中央37號文開啟了城市管理體制改革的新時代，新時代對“數字化城市管理新模式”賴以存活的管理體制設計是什么？對考核制度的設計是什么？對監督考核機制的設計是什么？

（1）對管理體制的設計

城市管理實行大城管體制：“城市管理的主要職責是市政管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理等。”——城市管理由城市黨委、政府負總責，所有涉及城市管理的城區、部門和單位都是城市管理的責任主體。城管部門不負城市管理的總責，僅是責任主體之一。

城管部門實行大部制體制：“推進市縣兩級政府城市管理領域大部門制改革，整合市政公用、市容環衛、園林綠化、城市管理執法等城市管理相關職能，實現管理執法機構綜合設置。”——城市管理部門由三個行業管理和一個執法機構綜合設置，實施大部制管理體制，以及大部制內城管執法體制。

兩種理解，第一種，大城管與大部制同步。城市政府負責構建大城管體制，城管部門負責構建大部制。如南京、武漢、合肥、德陽、上饒等。第二種，分階段改革。近期落實城管部門大部制體制改革，遠期再落實大城管體制改革。

（2）對考核制度的設計

大城管范圍的考核：“加強城市管理效能考核，將考核結果作為城市黨政領導班子和領導干部綜合考核評價的重要參考。”——大城管范圍強調對人的考核，考核對象是城市黨政領導干部。

大部制范圍的考核：“推廣績效管理和服務承諾制度，加快建立城市管理行政問責制度，健全社會公眾滿意度評價及第三方考評機制，形成公開、公平、公正的城市管理和綜合執法工作考核獎懲制度體系。”——大部制范圍強調對工作考核，獎懲對象是城管部門的工作績效。

（3）對監督考核機制的設計

“市、縣政府應當建立主要負責同志牽頭的城市管理協調機制，加強對城市管理工作的組織協調、監督檢查和考核獎懲。建立健全市、縣相關部門之間信息互通、資源共享、協調聯動的工作機制，形成管理和執法工作合力。”——市縣政府負責建立兩個機制，一是大城管口徑的協調機制，意在保障大城管范圍監督考核權威性；二是大部制口徑的工作機制，意在涉及大部制之外的部門之間信息互通、資源共享、協調聯動。

2.2 新技術升級新機遇

“數字化城市管理新模式”在迎來中央開啟城市管理體制改革新時代的同時，以“云、物、移、大、智”技術為代表的智慧城市大潮涌動，泥沙俱下，一時間智慧城管呼之欲出。但是，9年智慧城市繁華褪盡，智慧城管落地的時間表和路線圖愈發撲簌迷離。數字城管成功發展的實踐啟示我們，要解決37號文提出了方向，而沒有答案的智慧升級問題，我們要端正基本的研究態度，要堅持從實踐中來再到實踐中去的認識論，擯棄從技術概念出發主觀臆斷應用需求的認識論，即從頂層設計看，應該老老實實理解國家技術政策，從基層實踐看，應該老老實實地學習行業內外實踐案例，從政策和實踐的結合中找到客觀可行的升級途徑，在科學的探索上沒有捷徑可走，幾分耕耘幾分收獲，種瓜得瓜種豆得豆。

（1）云計算的發展

《國務院關于促進云計算創新發展培育信息產業新業態的意見》國發〔2015〕5號指出：云計算是推動信息技術能力實現按需供給、促進信息技術和數據資源充分利用的全新業態，是信息化發展的重大變革和必然趨勢。發展云計算，有利于分享信息知識和創新資源，降低全社會創業成本，培育形成新產業和新消費熱點，對穩增長、調結構、惠民生和建設創新型國家具有重要意義。

意見在主要任務中提到與城市管理有關任務：探索電子政務云計算發展新模式。鼓勵應用云計算技術整合改造現有電子政務信息系統，實現各領域政務信息系統整體部署和共建共用，大幅減少政府自建數據中心的數量。意見在保障措施中提到：創新政府信息系統建設和運營經費管理方式，完善政府采購云計算服務的配套政策，發展基于云計算的政府信息技術服務、外包業務。

國務院文件確定了兩個將要改變數字城管平臺建設和運維方式的新政策。第一，大幅減少政府自建數據中心的數量。第二，發展基于云計算的政府信息技術服務外包業務。　　

（2）物聯網的發展

《國務院關于推進物聯網有序健康發展的指導意見》國發〔2013〕7號指出：物聯網是新一代信息技術的高度集成和綜合運用，具有滲透性強、帶動作用大、綜合效益好的特點，推進物聯網的應用和發展，有利于促進生產生活和社會管理方式向智能化、精細化、網絡化方向轉變，對于提高國民經濟和社會生活信息化水平，提升社會管理和公共服務水平，帶動相關學科發展和技術創新能力增強，推動產業結構調整和發展方式轉變具有重要意義。近期目標。到2015年，實現物聯網在經濟社會重要領域的規模示范應用，突破一批核心技術，初步形成物聯網產業體系，安全保障能力明顯提高。

主要任務中與城市管理有關任務：在公共安全、社會保障、醫療衛生、城市管理、民生服務等領域，圍繞管理模式和服務模式創新，實施物聯網典型應用示范工程，構建更加便捷高效和安全可靠的智能化社會管理和公共服務體系。

（3）移動互聯網的發展

2017年中辦、國辦《關于促進移動互聯網健康有序發展的意見》指出：隨著信息網絡技術迅猛發展和移動智能終端廣泛普及，移動互聯網以其泛在、連接、智能、普惠等突出優勢，有力推動了互聯網和實體經濟深度融合，已經成為創新發展新領域、公共服務新平臺、信息分享新渠道。

在意見中提到與城市管理有關任務：加快實施信息惠民工程，構建一體化在線服務平臺，分級分類推進新型智慧城市建設，促進移動互聯網與公共服務深度融合，重點推動基于移動互聯網的交通、旅游、教育、醫療、就業、社保、養老、公安、司法等便民服務，依托移動互聯網廣泛覆蓋和精準定位等優勢加快向街道、社區、農村等延伸，促進基本公共服務均等化。推動各級黨政機關積極運用移動新媒體發布政務信息，提高信息公開、公共服務和社會治理水平。

（4）大數據的發展

《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》國發〔2015〕50號指出：信息技術與經濟社會的交匯融合引發了數據迅猛增長，數據已成為國家基礎性戰略資源，大數據正日益對全球生產、流通、分配、消費活動以及經濟運行機制、社會生活方式和國家治理能力產生重要影響。目前，我國在大數據發展中存在政府數據開放共享不足、產業基礎薄弱、缺乏頂層設計和統籌規劃、法律法規建設滯后、創新應用領域不廣等問題，亟待解決。

意見在總體目標中與城市管理有關任務：圍繞服務型政府建設，在公用事業、市政管理、城鄉環境、農村生活、健康醫療、減災救災、社會救助、養老服務、勞動就業、社會保障、文化教育、交通旅游、質量安全、消費維權、社區服務等領域全面推廣大數據應用，利用大數據洞察民生需求，優化資源配置，豐富服務內容。

（5）人工智能的發展

國務院關于印發《新一代人工智能發展規劃的通知》國發〔2017〕35號文闡述人工智能的戰略態勢：人工智能發展進入新階段。經過60多年的演進，特別是在移動互聯網、大數據、超級計算、傳感網、腦科學等新理論新技術以及經濟社會發展強烈需求的共同驅動下，人工智能加速發展，呈現出深度學習、跨界融合、人機協同、群智開放、自主操控等新特征。大數據驅動知識學習、跨媒體協同處理、人機協同增強智能、群體集成智能、自主智能系統成為人工智能的發展重點，受腦科學研究成果啟發的類腦智能蓄勢待發，芯片化硬件化平臺化趨勢更加明顯，人工智能發展進入新階段。當前，新一代人工智能相關學科發展、理論建模、技術創新、軟硬件升級等整體推進，正在引發鏈式突破，推動經濟社會各領域從數字化、網絡化向智能化加速躍升。

戰略目標分三步走：第一步，到2020年人工智能總體技術和應用與世界先進水平同步，人工智能產業成為新的重要經濟增長點，人工智能技術應用成為改善民生的新途徑，有力支撐進入創新型國家行列和實現全面建成小康社會的奮斗目標。第二步，到2025年人工智能基礎理論實現重大突破，部分技術與應用達到世界領先水平，人工智能成為帶動我國產業升級和經濟轉型的主要動力，智能社會建設取得積極進展。第三步，到2030年人工智能理論、技術與應用總體達到世界領先水平，成為世界主要人工智能創新中心，智能經濟、智能社會取得明顯成效，為躋身創新型國家前列和經濟強國奠定重要基礎。

國務院人工智能規劃明確與城市管理相關的重點任務最多最具體：構建城市智能化基礎設施，發展智能建筑，推動地下管廊等市政基礎設施智能化改造升級；建設城市大數據平臺，構建多元異構數據融合的城市運行管理體系，實現對城市基礎設施和城市綠地、濕地等重要生態要素的全面感知以及對城市復雜系統運行的深度認知；研發構建社區公共服務信息系統，促進社區服務系統與居民智能家庭系統協同；推進城市規劃、建設、管理、運營全生命周期智能化。

作者簡介：

郝力，教授級高工，住房和城鄉建設部信息中心原副主任，住建部全國數字化城市管理專家組副組長。主要從事城市管理體制機制和標準體系研究、城市管理信息化體系結構研究等工作。

摘自《自動化博覽》2020年2月刊