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2.3 智慧升級遇到的智慧問題

（1）升級效果對管理體制的依賴性

大城管體制決定的城市管理效果。如《合肥市城市管理條例》明確，合肥市實行大城管的管理體制，其監督考核機構和職責隸屬于市政府，監督考核對象范圍是規劃、建設、環境保護、水務、園林綠化、公安機關、房產、工商、衛生、食品藥品監督、民政、交通運輸、體育、文化廣電新聞出版、商務等行政主管部門，以及其他有關部門和單位，監督考核收到的實際效果是，城市管理不再是城管執法局一個部門的責任，而是城市所有涉管部門和單位的履職義務。

大部制體制決定的城市管理效果。相當一部分城市實行37號文提倡的大部制城管體制，其管理職責范圍是市政公用、市政環衛、園林綠化和城管執法，其監督考核機構設在局內，監督考核實際效果是將市政公用、市政環衛、園林綠化和城管執法等四個行業納入監督考核范圍。

單獨城管執法體制的城市管理效果。還有不少城市監督考核機構設在城管執法局內，管理范圍只有城管執法一個行業，其監督考核效果局限在一個行業內。

在城管體制既定的前提下，城市管理監督考核效果取決于管理體制設置，任何技術手段無力改變管理體制設置的優劣，更無力改變體制優劣導致的監督效果優劣。管理體制的智慧對智慧升級的決定作用顯而易見。

（2）升級技術對實踐檢驗的依賴性

依據五個專項規劃判斷：第一，智慧化技術列入國策實施時間長的五年，短的一年，時間表明智慧技術起步晚，發展時間短，距離技術和應用成熟還有很長的路要走。第二，國家五個專項規劃中，都不同程度地提到我國新技術整體發展水平與發達國家相比仍存在差距，缺少重大原創成果，在基礎理論、核心算法以及關鍵設備、高端芯片、重大產品與系統、基礎材料、元器件、軟件與接口等方面差距較大；科研機構和企業尚未形成具有國際影響力的生態圈和產業鏈，缺乏系統的超前研發布局；尖端人才遠遠不能滿足需求；適應技術發展的基礎設施、政策法規、標準體系亟待完善等。以上兩點與數字城管誕生在有幾十年成熟技術沉淀的歷史情況截然不同，所以智慧化升級不可能照搬數字城管技術集成的老經驗，需要面對新技術誕生晚、核心弱、待攻關、商用少等現實情況，摸著石頭過河，邊探索，邊實踐，邊總結，成熟應用始終要排在研發和商用之后的信息技術普及規律，我們無法打破。

2.4 制度和技術智慧的升級實踐

2.4.1 制度智慧的實踐

37號文發布實施三年多，一批城市牢牢抓住黨中央、國務院給予的體制改革的歷史機遇，緊密結合城市管理實際需要，通過地方立法、大部制改革和改進數字城管標準等多種渠道，努力向37號文指引的城市管理從末端處罰向依法治理、源頭治理轉移的戰略目標挺進。

南京、武漢、合肥、德陽和上饒等城市，通過地方立法固化大城管體制改革的成果。2015年3月全國人大十二屆三次會議通過的“全國人民代表大會關于修改《中華人民共和國立法法》的決定”，這一修改使得全國289個設區城市、30個自治州和4個不設區城市享有了地方立法權，對城市管理行業來說是獲得了對城市管理事項制定地方性法規的立法權。在37號文改革精神指引下，武漢、合肥、德陽、上饒通過地方立法，以法律形式固化大城管體制改革的成果，為城市管理步入法制化軌道樹立了典范。在立法中他們突出解決城管體制改革兩個共性的核心內涵，對推進全國城管體改具有普遍意義：即，以法律固化大城管管理體制和以法律固化源頭治理的保障措施。

以法律固化大城管管理體制。如《武漢市城市綜合管理條例》通過地方性法規對武漢“大城管”工作格局加以規范，形成城市綜合管理長效機制。該條例用了8個條款從四個方面固定武漢大部制體制改革的成果。

澄清城市管理的基本概念。“第3條【概念界定】本條例所稱城市綜合管理，是指各級人民政府及相關部門依法對城市公共基礎設施、公共客運交通、道路交通安全、市容環境、環境保護、園林綠化、公共水域（湖泊）等公共事務和秩序進行服務和管理的活動。”

明確城市管理的基本原則是為市民服務。“第4條【基本原則】城市綜合管理應當遵循以人為本、服務為先、依法管理、公眾參與的原則。”

規定大城管體制下城市政府、市屬部門、區級政府、街鄉政府、專業機構和市區城市綜合管理委員會等各個城市管理主體的權力責任，形成“縱到底、橫到邊、管理無縫隙、責任全覆蓋”的“大城管”職責法定的地方法規。“第5條【管理體制】（略）。第6條【市級職責】市人民政府應當加強對城市綜合管理工作的領導，建立城市綜合管理機制，制定城市綜合管理工作目標，監督管理全市城市管理工作。市城市管理（執法）、城鄉規劃、城鄉建設、交通運輸、水務、房屋管理、工商、環境保護、質量技術監督、食品藥品監督、民政、商務、文化、教育、旅游、信息產業、衛生、農業、園林、廣播影視、公安等部門應當在各自職責范圍內履行城市管理職責，進一步向各區下放城市管理職權，加強對區級部門城市綜合管理工作的指導、監督。第7條【區級職責】（略）。第8條【街、鄉鎮、居委會職責】（略）。第9條【單位職責】供水、供電、供氣、供熱、郵政、通訊、公共交通和物業服務等單位，應當配合相關部門做好城市管理相關工作。

明確大城管體制框架下監督考核機構職責法定，以及監督考核機構隸屬城市政府。第10條【城市綜合管理委員會職責】市、區城市綜合管理委員會，對與城市管理有關的重大事項進行統籌協調，履行下列職責:（一）組織編制城市綜合管理工作計劃、實施方案和考核標準，經本級人民政府批準后組織實施；（二）指揮、調度、協調成員單位開展城市管理工作；（三）組織開展城市管理監督考核工作；（四）完成本級人民政府和上級交辦的其他工作。城市綜合管理委員會的日常工作由其下設的辦公室承擔。”

以法律固化源頭治理保障措施。如《武漢市城市管理條例》在城市規劃、城市建設、設施養護等城市管理上游、中游等城管源頭環節，為城市管理提供法制化的長效保障。第13條【規劃要求】（略）。第14條【建設投入】（略）。第15條【保障機制】（略）。第16條【作業市場化】（略）。

南京、海口、合肥、上海、沈陽等上百個城市，充分發揮大部制優勢，形成城市設施管理、環衛養護和城管執法的城市源頭治理的行政資源和物質資源的合力，以物質資源合力填平補齊城市規劃和建設遺留的短板，以管理資源合力提升管理效率和水平。城市管理主體可以看作兩類，一類主體是包括部分城市管理職責，如文化、食藥、交通等部門。另外一類主體的全部職責都是城市管理范疇，如市政、環衛、園林，以及供水、供氣、供熱等專業單位。37號文推進的城市管理大部制改革的實質是將第二種管理主體的機構綜合設置，消除管理主體間體制性內耗，以及物質資源分散降效，從體制上保障城管中游管理、養護和下游處罰各個職責和資源順暢銜接，權責一體，維持城管基本效率。根據對全國100個地級以上城市的調查，80%以上的城市實行管理與執法相結合的城市管理體制。如下案例體現了城市管理和執法綜合設置的體制優勢。

南京市城管局2017年完成573條街巷的精細化整治。清理違規戶外廣告2687處，整治店招店牌12470處，清理亂貼亂畫39.2萬處，新建亮化設施43處、修復2006處，清理衛生死角6826處、清除油污7087處，新增果皮箱435個、新裝垃圾桶510個，施劃非機動車停放綠色區域1326塊等。2018年，將繼續開展600條背街小巷整治，其中主城六區410條，郊區190條。治理的成效相當于從源頭上根除了42萬個城市管理案件。

海口市城管委對農貿市場升級改造。2016年以來，對全市42家農貿市場進行改造，新增面積約3萬平方米，增加服務輻射人口35萬。城市基礎設施不斷完善。市政道路、文化科普、市容環衛、農貿市場改造等項目281個，總投資137.2億元。啟動背街小巷的改造，2400多條小巷面貌煥然一新。完成對192條道路和12個小游園綠化美化工程，市民的獲得感和幸福感不斷增加。相當于從源頭上每年減少發生城管案件24萬件。

合肥市城管委制度先行。制定完善10多項規章及規范性文件，出臺了36項城市管理規范標準，確保提升行動做有標準。2017年合肥新增、改造公園游園62個，建設綠道94公里；全年新建公廁21座，改造公廁64座；實施天鵝湖景區及周邊區域、高鐵南站片區、包河大道高架、包公園、南艷湖公園、北一環沿線、南淝河及跨河橋梁、樓體亮化提升等23項工程；梳理出交通擁堵點32處并落實治堵措施。針對全市尚未完成整治的607個老舊小區，制定了三年整治計劃等等。

上海市人民政府辦公廳關于印發《上海市住宅小區建設“美麗家園”三年行動計劃（2018-2020）》全市完成各類舊住房修繕改造3000萬平方米；完成4000臺使用滿15年的住宅電梯安全評估工作、修理、改造、更新任務，實現滿15年以上的老舊住宅電梯運行安全遠程監測全覆蓋；新建2000個既有住宅小區電動自行車充電設施。全市“無違建小區”創建完成率達到90％；完成5000個住宅小區出入口門崗規范化建設；培育30家品牌物業服務企業，建立1萬名具備專業素養的住宅小區項目經理隊伍；業主委員會組建率達95%，規范運作達標率達75%以上；小區業委會黨的工作小組組建率達100%；住宅小區黨建聯建示范點達到700個。基本實現住宅小區垃圾分類和綠色賬戶全覆蓋，住宅小區生活垃圾、裝修垃圾實現規范投放、及時清運；完成2400個住宅小區雨污分流整治工程；重點整治樓宇門棟廣告亂張貼、樓道亂堆物，全面推行住宅小區公共區域清潔維護標準，凈化小區環境。

《沈陽市居民小區改造提質三年行動計劃（2018-2020年）》將使全市小區的硬件設施、配套設備、居住環境、服務功能、文化氛圍有一個明顯提升，達到“路要平整、水要暢通、燈要明亮、綠要美觀、線要規整、車要有序、房要保暖、設施要齊全、電梯要安全、違章建筑要拆除、市容要整潔清爽”的標準。沈陽將在2018～2020年的三年時間內，對尚未改造過的796個老舊小區進行改造提質。屆時，沈陽2381個老舊小區將實現改造全覆蓋。

上述城市實施大部制的實踐證明，大部制能夠最大限度地避免城市管理中下游部門間職能交叉、政出多門、內耗嚴重的體制痼疾，有效維持行政效率，促進1600多萬市政、環衛、園林和執法職工，依法依規地為城市管理、養護和執法履職盡責。幾十年城市管理的實踐證明，以市政公用、市容環衛、園林綠化管理和養護的行政、物資、人力和財政資源的協力投入，是大幅減少城管執法案件的數量，逐步減輕城管末端執法單打獨斗壓力的可行路徑，能夠較快提升城市管理能力和取得較好的根治式城管效果。

珠海市在全國首推污染類案件源頭分類法，城市管理指揮（應急）中心標本兼治污染“老大難”。2015年，珠海市數字城管指揮中心（即珠海市城市管理指揮（應急）中心）經過大量深入調研后，改變了以前“案件圍繞執法轉”的一貫做法，解放思想，轉變思路，根據“標本兼治，重在治本”的原則，將城市管理的關口前移，要求審批單位加強事后監管，對城市污染類案件的派遣和處理流程進行了全面梳理，按照問題來源性質劃分，派遣至責任單位，明確關于六大污染類數字城管案件（大氣污染、噪聲污染、固體廢棄物污染、水污染、振動污染、泥土車污染）的派遣和處置流程。

例如泥頭車亂拋灑污染環境的問題，如從建筑工地出來的泥頭車亂拋灑，將以施工管理類的案件派遣至建筑工地的行政主管部門即建設局處理；從取土場所出來的泥頭車亂拋灑，將由取土審批的行政主管部門即國土局處理；交警、城管和交通等三家執法單位和環衛部門配合即可。在珠海市，香洲主城區房地產建設工地由市住規建局管轄。根據珠海市住規建局提供的數據，2016年，市住規建局對香洲主城區違規工地發出《停工通知》二百零二份，執行信用扣分一千多分，有力地打擊了施工車輛污染路面、施工工地夜間施工等行為，使其管轄的香洲主城區工地泥頭車道路遺撒、夜間施工擾民等問題的發案率大幅下降。以泥頭車道路遺撒為例，香洲主城區2016年12345轉辦投訴為71宗，而2017年只有36宗；2016年巡查員上報為194宗，2017年下降為136宗。而高新區、金灣區、橫琴新區的房地產工地由各區建設局管轄，由于對數字城管源頭治理的理解程度不同，有些區仍以行政執法、交警、環衛處理為主。與主城區相比，同期案發數據甚至出現了上升，例如金灣區巡查員上報2016年為155宗，而2017年上升為241宗；高新區同期巡查員上報數由72宗上升為102宗。

2.4.2 技術智慧的探索

城市管理行業信息化與智慧化技術同步發展，省、直轄市和市縣陸續在不同領域開展技術升級和方向探索，取得了初步的實踐經驗，值得全行業學習和借鑒。

（1）探索數字城管智慧化技術升級的基本方向

2016年和2018年，重慶市、安徽省、其他一些城市和城區分別發布了推進智慧城管建設的指導意見或者設計方案，從已經出臺的地方政府文件和國家五個專業規劃對城市管理應用領域的要求看，數字城管智慧化升級的方向，大致可以概括為三個推進：第一，推進城管行業應用智慧化改造升級；第二，推進數字城管平臺智慧化功能升級；第三，推進省級平臺和監督聯網建設。

關于推進城管行業應用智慧化改造升級。結合城市管理部門機構綜合設置的主要職責，建設智慧市政設施管理系統、智慧市容環衛管理系統、智慧園林綠化管理系統、智慧水務監督管理系統、智慧城市照明管理系統以及戶外廣告、渣土運輸、違法建設、智能停車、智慧管線等專項業務應用系統。建設城建檔案數字化系統，實現市政公用設施建設檔案信息共享。建設城管執法數字化系統，提升城管執法信息化水平，同時加強城管執法案件協作聯動信息共享建設，打通規劃、建設、國土、環保、公安、水利、工商、食藥監等行政管理與行政執法信息銜接的瓶頸，維持城管執法工作秩序。

關于推進數字城管平臺智慧化功能升級。基于物聯感知技術，對井蓋、廣告牌、公交站臺、橋梁、河道、城市照明、環衛車輛、施工工地管理等城市管理部件對象，探索升級數字城管平臺數據獲取物聯感知功能。基于視頻人工智能分析技術，對店外經營、無照游商、占道經營、亂堆物料、非機動車亂停、違規戶外廣告、打包垃圾、違規撐傘、垃圾箱滿溢、沿街晾曬等事件對象，探索升級數字城管平臺監督數據獲取、任務派遣、結果核查、績效考核分析和平臺運轉的智能化功能。基于大數據技術，以城市公共基礎設施、公共客運交通、道路交通安全、市容環境、環境保護、園林綠化、公共水域（湖泊）等公共事務和秩序的管理難點問題為導向，逐步升級數字城管規律發現、源頭治理的輔助決策功能。基于移動互聯網技術，通過App、微信和微博自媒體形式，暢通群眾參與城市管理、政府宣傳的渠道，整合市政公用、市容環衛、園林綠化和城管執法等便于服務市民的窗口服務事項，探索升級數字城管平臺便民服務功能。基于信息共享技術，加快城市管理應急風險普查和數據庫建設，建設共享的信息資源服務體系，探索升級數字城管平臺在城管緊急事件處置和輔助的功能。

換熱站在線監測曲線圖

關于推進省級平臺和監督聯網建設。開展省級平臺建設，加強城市信息基礎設施統籌規劃布局，整合城市管理基礎數據資源，形成系統運行穩定、信息數據安全的省級平臺和省級數據中心。開發省級應用系統，逐步實現省市縣三級平臺互聯互通。加強體制機制建設，在總結試點城市建設運行經驗的基礎上，探索建立創新規范的投資、建設、運營、管理、服務標準模式，形成切實可行的組織領導、指導推進、評價考核、政策促進和制度標準體系。加強對市縣平臺的運行監管，制定全省智慧（數字）城管系統運行情況考核辦法，實現對各地系統平臺運行情況的有效監管與監督考核，形成全省城市管理監督到位、協調到位、指揮到位的信息化監管體系。

（2）探索數字城管平臺智慧化升級的實踐

濰坊物開展物聯感知技術與數字城管平臺監督考核職能結合的智慧化功能升級實踐。為加強改制后政府對供熱行業的監管，探索使用物聯感知技術監督考核供熱行業產品質量，濰坊抓好四個基礎工作。一是對需要監督的公用產品質量部事件普查和建檔，為規范監督對象奠定標準基礎。二是確定影響公用產品質量關鍵的指標和參數，作為在線監測的基準。三是編寫《公用產品質量在線監測系統建設導則》，指導公用產品各單位建設在線監測系統。四是升級數字城管平臺功能，將公用產品質量在線監測中偏離監測基準的在線報警數據作為數字化城管系統的監督案件，自動上報、自動立案、自動派遣、自動核查，并將核查結果作為考核內容納入到城市管理考核體系。例如在供熱行業，為保證供熱產品質量，濰坊市將出水溫度、回水溫度和出水壓力作為監督基準指標，以數據遠程采集系統為載體，將城區10個供熱企業、604個換熱站的監測數據實時地上傳數字城管平臺。依據三年12319熱線投訴受理、換熱站運行記錄和小區樓宇供熱環境影響等因素構成的經驗模型模擬分析，逐站制定出水、回水溫度和出水壓力的基準值，總計設定了19932個溫度和壓力基準值，全市604個換熱站的監督數據，每10分鐘一次、7×24小時地傳輸到市數字城管平臺，任何一個換熱站的監測數據低于基準值，物聯感知網絡自動報警，數字城管平臺將報警換熱站作為案件派遣到供熱監管部門及各熱力公司及時處置并在線核查，實現了物聯感知技術為基礎的供熱產品質量實時監督、派遣、處置和考核智慧化體系。物聯感知在線監測系統的啟用，使得相關投訴連續三年依次下降了68.1%、28.7%和62.4%。

供換熱站無人值守監控終端

杭州、北京海淀開展物聯感知、人工智能和大數據技術與數字城管平臺監督考核職能結合的智慧化功能升級探索。

作者簡介：

郝力，教授級高工，住房和城鄉建設部信息中心原副主任，住建部全國數字化城市管理專家組副組長。主要從事城市管理體制機制和標準體系研究、城市管理信息化體系結構研究等工作。

摘自《自動化博覽》2020年3月刊