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　　黨的十九屆四中全會提出要“把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”，這一論斷蘊含著把制度優勢轉化為公共治理有效性的目標指向。而提升公共治理有效性需要解決好兩個關鍵問題：信息不對稱和能力不足。2020年3月31日，習近平總書記在浙江考察期間來到杭州城市大腦運營指揮中心，觀看了“數字治堵”“數字治城”“數字治疫”等應用展示，指出“從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路”。這一重要論斷，指明了政府可以通過廣泛運用數字技術，推動治理主體之間有效協調，實現精準、高效的公共治理。在此意義上，實現“整體智治”，是提升公共治理有效性的重要路徑選擇。 

“整體智治”的概念意涵

　　“整體智治”包含兩個關鍵詞：“整體”和“智治”。“整體”即“整體治理”，強調治理主體之間的有效協調，這里的公共治理主體包括政府部門、社會組織、民眾個人和市場機構等。“智治”即“智慧治理”，強調治理主體對數字技術的廣泛運用。“整體智治”不是“整體治理”與“智慧治理”的簡單疊加，而是兩者的有機結合：“智慧治理”為“整體治理”提供技術支持，助力治理主體的有效協調；以提升治理有效性、創造公共價值為目標的“整體治理”為“智慧治理”提供方向。所以，“整體智治”指的是政府通過廣泛運用數字技術，推動治理主體之間的有效協調，實現精準、高效的公共治理。 

　　“整體智治”包含三個關鍵元素。一是政府的數字化轉型，即公共治理活動的電子化、數字化。這是“整體智治”的基礎性工作。二是整體化的治理實踐。“整體政府”是“整體治理”的基礎。“整體政府”并非一個新概念，公共管理學界在十多年前就提出了這一理論，旨在推動政府內部的流程整合，實現政府作為一個整體回應公共治理需求。我國在過去一段時間開展的“大部制”改革、各地開展的“最多跑一次”改革，都是“整體政府”取向的重要實踐。“整體政府”理論并不否認作為現代社會基礎的分工制，只是更加強調在內部分工基礎上做好統一輸出，其根本關懷在于使公共治理需求與供給更高效地得到匹配。三是精準、高效的需求回應，即公共治理行為及時準確地回應特定公共治理需求。 

“整體智治”何以提升公共治理有效性

自19世紀末20世紀初以來，積極的政府權力觀逐漸替代了消極政府主義，以國家權力為基礎的現代政府成為百余年來主導世界政治經濟格局的重要力量。在此背景下，以政府為核心議題的公共管理理論與實踐蓬勃發展。早期公共管理范式強調政府作為公共管理的單一主體。20世紀70年代末開始的新公共管理運動，鼓勵政府向私人部門學習，再造行政流程以提高運行效率。20世紀90年代興起的治理理論，倡導政府以外的主體如社會組織、市場機構共同參與公共治理。但無論是“新公共管理”抑或治理理論，都更多地強調效率（單位投入的產出）而在一定程度上忽視了有效性（產出與需求的匹配度）。所以，在過去十多年中，公共管理理論與實踐關注的一個核心議題便是公共治理的有效性，即公共治理活動在多大程度上回應了公共治理需求。而提升公共治理有效性需要處理兩個關鍵問題：其一，公共治理主體及時掌握真實的公共治理需求信息；其二，公共治理主體有能力滿足公共治理需求。“整體智治”在很大程度上能夠回應上述兩個關鍵問題。 

　　一方面，“整體智治”能夠減少治理供給與治理需求之間的信息不對稱。公共治理活動有效回應公共治理需求，信息是基礎性要素。以公共治理研究的經典話題——路燈為例。如路燈熄滅，那么使其恢復照明就成了一項公共治理需求。在傳統治理模式下，恢復照明需要經歷以下程序：熱心民眾發現問題——向政府部門提出問題——政府組織維修人員維修——路燈恢復照明。在此過程中，有關路燈熄滅的信息需要從民眾端轉移到政府端。如果沒有人或組織愿意為恢復照明承擔向政府部門報告的成本，即扮演“熱心民眾”角色，路燈熄滅的信息就無法被傳遞到政府。“整體智治”能在兩個層面減少這種信息不對稱。其一，“整體智治”的“整體”要求，使政府部門以“一個政府”的形態接收需求信息，也使政府以外的潛在治理主體參與到公共治理之中，使公共治理需求更快、更直接地為公共治理主體所知曉。其二，“整體智治”對數字技術的廣泛使用，突破了傳遞信息的空間限制，有助于治理主體在不進入實際治理場域的情況下了解治理活動，及時發現治理需求，例如通過在路燈上安裝具有遠程信息傳遞功能的感應裝置，治理主體能夠實時了解路燈照明情況而不需要進入現場實際查看。 

　　另一方面，“整體智治”可以部分替代對治理主體的能力要求。在掌握真實信息基礎上，治理主體還需要擁有科學分析信息、開展有效治理的能力。數字技術的廣泛運用，能夠讓一些標準化程度較高的公共治理能力，從對治理主體的能力要求中剝離出來，事先由技術專家、治理專家、富有經驗的實踐者等共同生產一套基于數字技術的解決方案代為實現。在有效的算法設計基礎上，數字技術能夠通過分析公共治理數據，輔助治理主體更精細地梳理、整合、排序治理需求，甚至回應簡單的公共治理需要，將原本完全基于人工判斷完成的工作，部分地由技術代為完成。這在一定程度上降低了對治理主體的能力要求，如信息整合能力、分析能力、服務供給能力等，進而提升治理供給與治理需求的匹配度，優化資源配置、提高治理有效性。 

“整體智治”在疫情防控中初見端倪 

　　“整體智治”不是遙不可及的理想形態，其部分元素在新冠肺炎疫情防控中已初見端倪。具體而言，主要體現在以下三個方面。

　　第一，“大數據+網格化”支撐的“聯防聯控”“群防群治”。在疫情防控關鍵階段，一些地方政府在開展地毯式排查和社區管控時，積極引入數字技術，聯動各個層級、各個部門政府資源，大量發動社區社會組織、志愿者和民眾等共同參與，既展現了“整體性”特征，也充分運用了“智治”手段和工具。以廣州市為例。廣州市1月26日發布了社會組織參與防控工作的相關指引，截至2月底，全市累計100多個社工服務站和社會組織組織志愿者協助轄區內各村街做好疫情防控宣傳、體溫測量等工作，志愿服務組織、志愿服務隊伍開展疫情防控志愿服務181場，近1萬名社區志愿者累計服務社區居民超3.3萬人次，充分聯動了多個治理主體和治理部門；廣州市黃埔區開發了“有呼必應”防控平臺，實時掌握居民申報的健康狀況并推送給網格員，降低了治理主體與治理需求之間的信息不對稱。 

　　第二，以“一圖一碼一指數”為主要內容的“精密智控”。面對統籌疫情防控和經濟社會發展的艱巨任務，浙江省率先推出了“五色圖”“健康碼”“電力復工指數”等“精密智控”工具。“五色圖”“健康碼”整合多個政府部門數據，既降低了一線工作人員識別個體風險的成本，也部分替代了治理主體分析研判疫情風險所需要的能力。“電力復工指數”降低了治理供給與治理需求之間的信息不對稱，為決策者和執行者實時、有效幫扶和監督復工復產提供科學依據。在嚴防境外輸入方面，各地政府運用數字技術掌握境外歸國人員行程，最大限度降低了治理主體與防控境外輸入需求之間的信息不對稱，提高了治理主體主動防疫的能力和水平。 

　　第三，“城市大腦”等數字治理平臺。“城市大腦”等數字化平臺有效整合了不同部門數據，并通過對海量數據的分析，為治理的決策和執行提供了參考，同樣是“整體”和“智治”的雙重體現。疫情防控中，杭州“城市大腦”部署了疫情防控駕駛艙，接入杭州市防控指揮部、衛健委、公安局、電網等各類公共部門數據，在疫情防控初期實時為疫情防控指揮部推送由漢入杭及離杭赴漢人員的總體態勢、聚集地和高危人員預警信息。此后，“城市大腦”推出確診疑似病例密切接觸人員分析查找和主動推送功能，及時向屬地負責人提供信息，有效降低了治理需求與治理主體之間的信息不對稱，更好地替代了基于感性判斷的分析能力。浙江省得以在1月23日在全國率先啟動重大突發公共衛生事件一級響應，正是利用了大數據計算方法研判出在近24天內存在疫情蔓延的巨大風險。 

走向“整體智治”的政府治理新形態

疫情防控進入常態化階段后，政府治理更需要加快構建“整體智治”新形態，以支撐多元政策目標的精確高效執行。系統推進“整體智治”，需要進一步明確“整體”與“分部”的關系，厘清“智治”邊界，優化“智治”參數，促進“智治”與傳統治理融合等。 

　　第一，完善以數據共享為基礎的跨部門、跨主體協作體系。“整體智治”承認分部制和分工的必要性，主張以數據共享為基礎，建立政府部門之間以及政府與社會組織、市場機構等共同治理的正式制度，致力于在公共治理結果產出上形成整體性，即“一個或多個點進，一個點出”。為此，應進一步完善權力清單、責任清單，在梳理各部門、各主體職能和能力基礎上，根據公共治理需求，反推“整體”所需要的信息基礎、部門和主體職能，以及部門間和主體間的協作。基于此，應由政府主導重構治理流程。例如，針對發現并隔離疑似新冠肺炎感染人群的需求，“整體智治”需要有發現疑似病例的廣泛信息源、快速的報告渠道以及迅速開展隔離的能力，由此，政府可以將社區社會組織、志愿者、民眾個人等納入發現疑似病例的治理主體之中（多個點進），同時，在各主體中均建立暢通的跨主體信息報送和匯總機制，并指定特定場地和人員在收到信息匯總后迅速落實疑似病例的隔離和篩查（一個點出）。

　　第二，理論與實踐相結合，探索“智治”的邊界。“智治”的基礎是公共治理行為的電子化、數字化，但并非所有治理行為都能進行這種轉化。應堅持理論與實踐相結合，在理論上推導出電子化、數字化公共治理行為的大致邊界，例如根據公共治理行為的同質化程度、人工干預的需要程度，結合目前數字技術測量公共治理行為的準確度，通過試點等方式，在不同業務部門、不同地方政府開展政策試驗，探索更加精細的“智治”邊界，并結合技術進步，保留動態調整的制度入口。當然，政府需要在立法和政策層面對數據的產權、“智治”與個人隱私的關系等作出更加明確的規定，夯實“智治”的法治與倫理基礎。 

　　第三，實踐者、技術專家、政策專家合作，優化“智治”參數。目前的“智治”工作，大多以政府部門的實踐者和技術專家為主導，較少考慮部門以外的實踐者以及公共管理、公共政策領域的專家學者。政府在設計“智治”工具時，應吸收更多領域的專家學者特別是哲學社會科學工作者共同參與“智治”參數的選擇和算法的制定，在追求高效率的同時，注重公共政策的價值導向，注重治理實踐的人文關懷。例如，一些需要特別處理的少數需求，很可能在海量數據中失去顯著度，如弱勢群體保護等，如果在算法制定時邀請社會政策專家共同討論，就能很大程度上在“智治”工具設定之初避免可能的遺漏。 

　　第四，樹立“智治”思維，開展“智治”培訓，促進“智治”與傳統治理的融合。在數字化治理只是部分可行的復雜公共治理層面，治理主體的人工干預仍然是決定治理有效性的重要因素。例如在矛盾糾紛化解中，“智治”工具能夠起到一定作用，但不能完全取代治理主體的功能。矛盾糾紛化解需要治理主體根據情境進行縝密考慮，權衡各方利益。此時，如果要讓“智治”工具最大限度發揮作用，矛盾糾紛化解的主體需要明確了解“智治”的作用與限度，在適當范圍內采用“智治”工具，如通過可視化設備開展遠程辯論，對復雜的文字材料進行語義分析為矛盾調解提供科學依據等，部分替代需要面對面接觸且基于個人主觀判斷進行調解的方式。相應地，為了促進“智治”與傳統治理機制更好地融合，政府應該更多地開展關于“智治”的系列培訓，樹立“智治”思維，理解知曉“智治”的功能、邊界和限度。 

來源：《光明日報》