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無論是源自《關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》的明文賦予，還是以高科技產業為立命之本的命運使然，在整個國家2035年的目標全局中，國家高新區都扮演著至關重要的角色，是沖擊2035年目標的主力軍和尖刀連。

面向2035，國家高新區要著重應對五個方面的重大挑戰。對這五個方面的挑戰的應對水平，直接關系著國家高新區自身發展目標和國家使命目標的實現。本文作者基于多年對國家高新區的研究成果和經驗，結合新時代國家高新區面臨的新形勢和新挑戰提出了新思路和新方法。

黨的十九屆五中全會發布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，與以往歷次五年規劃建議不同的是，本次五年規劃建議連同2035年遠景目標建議一同發布，將未來五年的規劃置于面向2035年的大目標和大藍圖中。這一變化，不僅反映了黨中央對實現2035年建成社會主義現代化強國目標的堅定決心，也是在號召和動員全國上下，在規劃層面，加強對2035目標的聚焦和錨定，增強規劃面向全局的戰略性和面向未來的前瞻性。

作為我國經濟發展水平最高、科技產業實力最強、創新資源數量最多的區域，國家高新區本來就在支撐經濟增長、驅動產業升級、輻射帶動發展等諸多方面扮演十分重要的角色。2020年8月，國務院發布《關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》，要求國家高新區成為創新驅動發展示范區和高質量發展先行區。在創新已在我國現代化建設全局中居于核心地位、自立自強成為我國科技發展主導方針等一系列背景條件下，國家高新區面向2035目標的戰略謀劃力和戰術執行力，將直接關系到我國2035整體目標能否順利實現。換言之，無論是源自《關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》的明文賦予，還是以高科技產業為立命之本的命運使然，在整個國家2035年的目標全局中，國家高新區都扮演著至關重要的角色，是沖擊2035年目標的主力軍和尖刀連。

當今世界處于百年未有之大變局，全球進入動蕩變革期，我國將長期面臨逆風逆水、充滿不確定性不穩定性的外部環境。就國家高新區而言，經歷30多年的發展，雖然取得了卓越的成就，但也存在諸多先天性、階段性和領域性的問題，這些因素都極大增加了國家高新區面向2035年進行謀劃的復雜性和艱巨性。迫切需要國家高新區有大智慧、大膽識和匠心巧思。

本文作者認為，面向2035，國家高新區要著重應對五個方面的重大挑戰。對這五個方面的挑戰的應對水平，直接關系著國家高新區自身發展目標和國家使命目標的實現。

挑戰一管理體制不適應使命要求

在設立之初，國家高新區管理體制的一個基本架構是，高新區管委會作為所在市政府（也有所在省份）的派出機構，被授予部分權限（主要是經濟管理權限），而科技部則作為國家高新區的歸口管理單位。在具體運行過程中，國家高新區所在地政府作為國家高新區的投入建設主體，而科技部則主要通過政策手段引導和支持國家高新區發展。這樣的設置決定了國家高新區自成立之初，就接受來自科技部和地方的雙重領導，而科技部和地方的導向并不必然是完全一致的。具體而言，科技部更加看重國家高新區對“發展高科技、實現產業化”使命的承擔，而地方政府更加看重國家高新區對地方經濟發展的貢獻。從實際運行來看，擁有對國家高新區人事、財政絕對決定權的地方政府，自然也擁有更為強勢的領導權。科技部對國家高新區的導向，只有在與國家高新區所在地區的導向兼容時，才會得到更有效的執行。地方領導權具有壓倒性優勢的情況，在過去30多年并未引發太多問題，原因有兩個。其一，國家高新區整體處于投入建設期，更需要所在地方政府真金白銀的投入和在權限、人事方面給予便利和優先的安排；其二，過去30多年我國高科技產業處于融入參與國際產業鏈中低端環節的初級階段，不僅擁有較高的增長速度，在行為層面，所謂高科技產業培育和招商引資實際上是一回事。因此，國家導向和地方導向在很大程度上是兼容的。

然而，隨著我國高科技產業度過初級階段，開始向價值鏈高端升級，與發達國家正面競爭，其需要的資源投入開始遠超地方政府的能力范圍，而短期內在GDP、稅收、就業等指標上取得的績效又相對有限。因此，地方政府占優勢主導權的管理架構，實際上難以有效踐行新時代“發展高科技、實現產業化”的使命。更何況，隨著國家高新區在形態上更加產城融合，地方政府越來越將國家高新區作為一個行政區進行考核，給國家高新區下達了更多、更重、更綜合的指標任務，加速了國家高新區地方化、行政區化的趨勢。

一方面是高科技產業的發展越來越事關全局，事關中華民族復興大業；另一方面，在現有的國家高新區管理體制下，發展高科技產業的導向只能居于在規模、增速、就業等地方導向被滿足之后的從屬地位。這就導致要么發展高科技產業的導向實際上被荒置，許多國家高新區在招商引資，引進落后再引進的道路上疲于奔命，要么則催生很多高科技產業的“形象工程”“假象工程”。因此，面向2035我國關鍵核心技術取得重大突破、產業基礎高級化、產業鏈現代化、基本建成現代產業體系等一系列重大目標，國家高新區要想不辱使命，就必須在管理體制上做出重大變革。其中，一個重要方向就是要大幅加強國家導向的作用力。建議從以下幾個方面入手：

第一，大幅加大中央對國家高新區的直接投入，可以先在部分領域，扭轉地方投入大于國家投入的情況，用真金白銀的投入“購買”國家高新區對國家戰略的承擔意愿，建議先選擇10家國家高新區作為試點，每年設立規模達1000億元的專項基金，每家高新區100億元（相信在這樣的投入水平下，國家導向的落實是有保證的）。

第二，在特定領域，向“準直轄”方向加強對國家高新區的授權。另一種做法是可以仿照銀保監體系，在國家高新區內部增設布局國家垂直管理的戰略創新部門，用于落實和推進國家導向中長期性的、戰略性的工作任務。

第三，引導地方政府對域內國家高新區采取差異化的考核方式，在干部晉升和任免中充分參考和引用科技部對國家高新區的評價結果。

挑戰二內部體制機制行政化保守化

國家高新區在內部組織和機制設計上，遵循充分授權、精簡高效的原則。首先，作為所在市政府（也有省政府）的派出機構，國家高新區沒有人大、政協機構，決策效率相對較高；第二，國家高新區機構人員精簡，其工作人員只有同級政府的1/10到1/4，具有行政效能優勢；第三，國家高新區以培育產業和發展經濟為主，不承擔所在地的社會事務，具有“輕裝上陣”的優勢。此外，國家高新區一般會行政級別高配或主要領導高配，從而保障了在地方享有資源配置的優先性。這些制度設計為國家高新區過去30年的快速發展，提供了有效的制度保障。

隨著內外部條件的變化，這樣的體制機制設計正面臨著來自多方面的挑戰。第一，老牌國家高新區在園區形態上已經高度產城融合，對社會性公共服務的需求，無論是需求規模還是需求品質都越來越高，加上所在行政區政府越來越不愿意“為他人作嫁衣裳”，這就導致在社會事務上與所在行政區的協調成本越來越高。第二，我國對政府機構運行的合法性和規范性提出了更高要求。這一方面推高了國家高新區進行制度和政策創新的風險，導致國家高新區越來越趨于保守；另一方面，由于國家高新區并不是完整建制的一級政府，在托管和協調鄉鎮、街道關系時，還存在合規性問題。第三，經過30多年的發展，國家高新區域內的經濟規模、人口規模已經增長了上百倍甚至上千倍，治理對象規模的擴大和治理范疇的擴大，導致國家高新區面臨越來越突出的絕對治理能力不足的問題，精簡高效的方針越來越難以維持。

此外，一個已經非常突出但被相對忽視的問題是，國家高新區作為以高科技產業培育為主的專業化部門，對主要領導干部的相關能力和素質實際上有非常高的要求，但在領導干部配置方面，這種專業性和經驗性的要求卻缺少體現，“外行管內行”的情況越來越普遍。據不完全統計，在2019年國家高新區綜合評價中前30位的國家高新區，其主要領導（書記和主任）有開發區相關工作經歷的占比只有33%。加之大部分國家高新區設立已經接近30年，與高新區共同成長的“一代干部”要么早已離任，要么已經退休，這不僅導致國家高新區經驗能力的衰退，也讓國家高新區艱苦奮斗，敢為人先的精神缺少傳承。

這些因素共同導致一個大的趨勢，即國家高新區行政化和體制機制僵化保守化的問題。這樣的趨勢若得不到扭轉，國家高新區就難以勝任更具挑戰性的目標。應對來自內部體制機制方面的挑戰，一個總的方向是通過一系列舉措構建面向使命目標的制度優勢，充分激發組織活力。建議從以下幾個方面入手：

第一，在干部任命方面，充分體現專業能力和經驗履歷的要求，要由懂創新、懂產業、有干勁、有闖勁的干部去操盤高新區建設和發展。

第二，無論是否政區合一或是托管社會事務，前提是不能造成創新和產業服務能力的損失或衰退。要在目標優先性、機構設置和人員安排上，充分保持和發展國家高新區的創新和產業服務能力。

第三，要充分培育和發展市場機構和社會組織，靈活應用市場機制解決公共問題，培育一批市場化、專業性的創新創業服務機構和產業服務機構，構建共建共治共享的治理格局。

第四，要充分應用數字技術賦能經濟社會治理，提高經濟社會治理的精細化、智能化水平。

挑戰三來自其他園區和區域的競爭

一直以來，在我國眾多類別的產業園區中，國家高新區具有獨一無二的特殊性。這種特殊性就是其以“發展高科技、實現產業化”為名的創新發展導向。然而，隨著創新驅動發展上升為國家戰略，幾乎所有產業園區都開始高舉創新發展旗幟，國家高新區已經失去了在發展導向上的特殊性。于是，國家高新區從之前“孤立無援”搞創新的境況陷入家家戶戶都來“搶創新”的境地。雖然國家高新區在創新驅動發展方面，擁有鄰近高校院所的先天優勢和創新生態完善與創新文化濃郁的先發優勢。然而，創新要素是高度流動的，創新發展也有一定的后發優勢。在許多地區，地方政府在國家高新區之外又規劃建設了諸如科技新城、創新走廊等新的科創板塊。這些板塊基于充裕的空間、優質的環境，以及充裕的財政資金支持，不僅成為外部創新要素進入的首選地，還分流走了一大部分國家高新區的創新資源和高新技術企業，國家高新區在新的創新資源競爭方面實際上處于劣勢地位。

除了來自新建園區的挑戰，國家高新區還面臨來自新區、經開區等其他類別園區，以及其他地區國家高新區的競爭。可以說，現在中國的幾乎所有的產業園區都在以大致雷同的框架和模式引聚創新要素，構建創新體系，推動創新發展。由于缺少更高層次的統籌和協調，同質競爭甚至逐底競爭的情況十分常見。這不僅無謂推高了引聚創新資源的成本，制造了巨大的政策套利空間，還可能導致合成謬誤。以芯片產業為例，相關統計顯示，截至2020年5月，全國已建成、在建和正在規劃中的半導體產業園區數量達67個。僅2020年上半年，已有21個省份落地半導體項目超140個。這些項目中真正能夠成功的，恐怕只占少數。

在這樣的情況下，國家高新區需要基于自身的優勢條件，重新思考在國家創新發展戰略中的角色功能，除了避免陷入同質競爭的內耗，還要爭取對國家創新發展有更大貢獻。建議從以下幾個方面入手：

第一，科技部應加強對國家高新區發展的統籌協調，引導國家高新區差異化發展，并有意促進國家高新區之間的聯合協作（建議出臺國家層面關于合作共建園區、飛地園區合作模式、稅收分成方面的指導框架）。可以從產業鏈上下游互補、創新鏈和產業鏈互補、服務業和制造業互補等多個維度入手，引導國家高新區之間締結對幫合作關系，形成多種類型的產業聯合體、創新聯合體和治理聯合體。

第二，引導發展水平高的國家高新區突破物理邊界，從空間運營轉向品牌和服務輸出。對于發展水平較高但空間已經飽和的國家高新區而言，其創新服務和產業服務能力是相對過剩且存在復制拓展潛能的。因此，可以引導國家高新區做大自身創新服務和產業服務平臺（往往是國資公司），以這些平臺為載體與其他園區開展合作或是到其他地區托管園區，進行品牌化、連鎖化運營，以實現創新和產業服務能力和資源的輸出。

第三，除了鼓勵國家高新區向外拓展與合作，在國家高新區的考核評價方面，要體現國家高新區的輻射帶動作用和外部貢獻，將從國家高新區擴散的技術、遷出的企業乃至培養出的干部都算入國家高新區的績效。

挑戰四戰略高科技發展目標

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》首次作出了“創新能力不適應高質量發展要求”和“堅持科技自立自強”的表述。在科技自立自強的方針下，持續提升我國的科技創新能力，形成對高質量發展和現代化建設的有力支撐，將是我國面向2035最緊迫、最艱巨、也最具破局意義的任務。作為我國的創新高地、產業高地、人才高地，國家高新區自然在這項任務中扮演十分關鍵的角色。

雖然經歷70多年的發展，我國的綜合國力已經今非昔比，在科技創新方面具有比以往任何歷史時期更好的物質和智力資源基礎。然而，當前我國進一步推進科技創新工作的挑戰性和艱巨性，也前所未有。第一，經濟全球化伴隨著創新全球化，世界各國在科技創新方面已經互相交織，深度協作，競爭和挑戰更加嚴峻。第二，基于我國后發國家的角色，要想實現快速追趕就必然需要學習發達國家的先進技術和經驗，這在客觀上也導致科技體制和創新體制的制度設計上偏向于模仿和跟隨，缺少對原創、突破性技術的制度支持。第三，由于現代科學技術的層疊型和系統性，我國在學習引進和跟隨發達國家先進技術的同時，也必然陷入發達國家科技的“路線鎖定”和“體系鎖定”，在底層系統、工具軟件、科研儀器、核心材料和裝備上對技術原創國產生高度依賴。

在這樣嚴峻的形勢下，國家高新區面臨的情況恐怕要更加嚴苛。一方面，國家高新區受限于其權限能級，能夠動員和整合的資源遠小于戰略性的科技創新目標所需。例如，國家高新區所在地的部委直屬院校和上市公司就超過國家高新區的動員范圍，這就導致國家高新區追求諸如攻克關鍵核心技術、提升高科技產業國際競爭力的目標，存在明顯的“小馬拉大車”的情況。另一方面，相對于國家整體的創新體系，國家高新區內更缺少特殊的制度設計、組織安排和容錯機制，保證戰略性、長期性的、風險性的研發活動獲得持續的、穩定的支持。

上述情況決定了新時期踐行科技自力自強方針和建設創新驅動發展示范區的要求，是國家高新區最具挑戰性的任務。國家高新區要不辱使命，真正建成創新驅動發展示范區。建議從以下幾個方面入手：

第一，對于戰略性高精尖技術、關鍵核心技術等超出自身資源能力范圍的高目標，國家高新區在策略上要爭取國家戰略投入，充分聯合動員其他地區和園區的資源力量，主動推動構建或融入新型舉國體制的運作當中。

第二，在實現高科技創新方面，國家高新區要充分發揮龍頭企業的作用，構建“政府+龍頭企業”的聯合推進機制，尤其在產業關鍵和新技術及產業前沿領域，讓領軍企業去整合資源，構建關鍵核心技術攻關的攻堅聯合體。

第三，探索設立獨立的戰略創新部門。建議有條件的國家高新區設立戰略創新局，戰略創新局主要組織面向未來10-20年的顛覆性的、戰略性的技術研發，充分體現前沿性和冒險性，并且采取特殊的考核監督辦法，要能忍受80%以上的項目失敗率。在其考核上，注重做前沿技術領域的“鯨落”，要看到失敗項目的技術溢出和人才培養效應。

第四，構建符合科技創新工作的制度環境，重點探索建立符合科技創新活動規律的考核評價方法，避免用工業項目的方式去考核科技項目，還要重視培養一批懂科技創新和高科技產業的專業干部。

挑戰五全面數字化轉型

人類正在由工業文明邁向數字文明，“萬物互聯+人工智能”的數字文明形態正在到來，而此次新冠疫情更是進一步加速了這一進程。國家高新區是我國數字經濟的高地，充分享受了數字產業增長的紅利，但同時也應該看到，數字技術跨時空的屬性本身是對以特定物理空間打造為核心的“園區經濟模式”的根本性挑戰。園區經濟模式本質上是工業經濟的產物。首先，現代工業生產配套條件的打造，包括廠房、道路、能源、污水處理等，需要巨大的資金投入，不可能全面鋪開，在特定的小塊空間（即園區）內打造，成本上才可以接受。第二，對于以物料大進大出，并且基于產業鏈分工形成上下游關系的制造企業而言，天然具有空間集聚的傾向，因為集聚可以顯著降低物流成本和交易成本。第三，由于工業企業主要從特定空間內（即園區范圍內）獲取資源，因此局限于特定空間范圍內的產業政策是有效的。這共同決定了園區經濟模式的有效性，本質上是因為空間與工業企業的生產組織和各類成本直接相關。

然而，對于“云棲”的數字企業而言，物理空間距離恰恰是最不重要的。云計算技術的成熟更是無必要在本地部署大量的服務器，可以通過網絡實現算力的共享和投射。無論是作為關鍵生產要素的數據，還是“做功”的算力，其獲取都不必局限于園區范圍內。這是對“園區經濟”模式的一種根本性的挑戰。實際上，對數字產業而言，大型的平臺公司事實上扮演了產業園區的角色，因為數據、算力、算法、流量，這些數字企業運營的要素和條件，都是平臺公司提供的。產業園區除了提供數字企業的辦公空間，寬帶接入和人才的生活環境，能夠做的，相對工業時代已經極為有限，且不那么重要。

針對這種情況，國家高新區要采取有效措施，應對經濟社會的全面數字化轉型，構筑數字時代的競爭力。建議從以下幾個方面入手：

第一，以一對一、一對多的形式與大型數字平臺企業開展戰略合作，探索合作模式，構建物理—數字園區共同體。

第二，推進數據開放與市場化改革，成立開展公共數據運營的大數據平臺公司，建立數據交易市場，促進公共數據的價值轉化。

第三，完善場景試驗的設施條件，構建全域場景試驗區。數字企業的孵化則是“場景先行”。場景試驗同時能夠起到幫助數字企業熟化技術、優化產品和服務，打磨商業模式和開發用戶的作用。對于政府而言，特定范圍內的場景試驗也為政府針對新模式、新業態的數字治理提供了試驗空間。

第四，先行探索數字經濟立法，打造數字治理引領區。國家高新區要在數字經濟立法和更廣義的數字經濟治理方面進行探索。重點議題包括：數據要素的確權、保護和參與分配、數字企業反壟斷、數字企業稅收規則、數字企業的社會責任等。

來源：《中國高新技術產業導報》