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3月5日十三屆全國人大四次會議開幕，李克強總理做2021年政府工作報告（以下簡稱“報告”）。這份報告是中國走出疫情，經濟向常態化發展背景下的首份政府工作報告，也是十四五開局之年，觀察未來五年戰略布局的重要參考。筆者認為，報告透露出八大政策取向值得關注：

一是經濟增長目標設定在“6%以上”，體現經濟政策重心從增長速度向增長質量的轉變

2020年中國政府取消年度經濟增長目標的設置，主要是考慮疫情外部沖擊不確定的影響。今年伴隨著疫情防控取得重大進展，國內經濟穩步回升，報告恢復GDP目標設置有助于引導市場預期。

考慮到2020年較低的基數，市場普遍認為今年增長可以超過8%-9%，報告將指標設置在“6%以上”這一相對保守的水平，主要是表明現在經濟工作不會刻意追求高增長，經濟增長目標從追求速度向追求質量的轉變。同時，與未來一段時間的經濟增速目標平穩銜接，根據全國政協經濟委員會副主任劉世錦預測，中國要在2035年實現躋身于中等發達國家行列的發展目標，今后十五年增速平均增速不低于4.7%。當然，考慮到人民幣匯率升值，這一目標并不難以達到的，反而未來關注增長質量的提升顯得更加重要。

二是財政赤字超3%，名義支出超過往年，財政政策“不急于轉彎”

報告沿用2020年底中央經濟工作會議對財政政策的表述，即“積極的財政政策要提質增效、更可持續”。今年財政重點是恢復經濟、穩定就業和增加收入。從兩會財政指標設置來看，積極財政力度超出預期，仍保持對經濟恢復的必要支持。

具體體現在：首先，財政赤字率3.2%，雖然比2020年3.6%要低，依然突破3%這一經驗上的警戒標準，且比疫情之前2019年正常年份2.8%的水平要高；其次，今年財政收入會有恢復性增長，財政支出總規模要比2020年增加，新增專項債規模與2020年相近，說明保就業保民生保市場主體的支持力度不減，特別是政府工作報告提到，中小微企業和個體工商戶困難較多，要注重用改革和創新辦法，助企紓困和激發活力；最后，建立常態化財政資金直達機制，在2020年2萬億基礎上增至2.8萬億中央財政資金納入機制，體現對市縣基層財政壓力的關注。

當然，針對積極財政是否會引發債務風險，需要重新理解。根據中國財政科學研究院院長劉尚希判斷，財政風險不一定要再以財政收支平衡作為基準，傳統赤字率不能超過3%、債務不能超過60%不應作為金科玉律，債務可否持續關鍵在于利率高低，意味著后續穩增長，防范債務風險，國內利率將在很長時間維持低位。

三是貨幣政策穩字當頭，收緊空間有限

政府工作報告中提出“今年推動實際貸款利率進一步降低，繼續引導金融系統向實體經濟讓利”。同時，“保持貨幣供應量和社會融資規模增速與名義經濟增速基本匹配”。考慮到今年實際經濟增長將增至8%左右，通脹2%左右，名義增速大概率要超過10%。今年1月，廣義貨幣供應量M2已經下降至9.4%，低于10%，意味著后續大概率會上行。

此外，考慮到如下幾個方面因素，預期今年貨幣政策不會比2020年收緊：一是當前海外央行仍在放松，國內貨幣政策收緊推升利差，推升人民幣過快升值，不利于出口競爭力；二是利率維持低位，是與積極財政協調配合，防范財政風險的需要；三是十四五開局之年各地投資布局加大，仍需積極政策支持；四是當前國內通脹尚且可控，暫未對貨幣政策形成制約。根據清華大學五道口金融學院謝平教授的判斷，今年貨幣政策大概率會維持寬松狀態。但在結構上，有保有壓，限制房地產相關貸款規模，投向小微、扶貧、制造業、鄉村振興、綠色金融等重點領域的資金支持不減。

四是堅持擴大內需戰略基點，促進消費與投資有效結合

2020年7月明確加快構建“雙循環”新發展格局的戰略背景下，報告分別就擴大消費和提升有效投資做出重點安排，一是強調穩定和擴大消費，如“健全城鄉流通體系，加快電商、快遞進農村，擴大縣鄉消費”、“發展健康、文化、旅游、體育等服務消費”、“運用好‘互聯網+’，推進線上線下更廣更深融合”等成為發力點。此外，數字經濟時代，還需加快發展流通體系，推動國內國際循環相互促進。

二是擴大有效投資，如“新增專項債優先支持在建工程、合理擴大適用范圍”、“推進新型基礎設施、新型城鎮化和涉及國計民生重大工程項目兩重一新的建設”、“政府投資更多向惠及面廣的民生項目傾斜”等。2020年國內固定資產投資保持韌性，主要靠房地產和基建投資帶動，制造業投資修復滯后，全年增長為-2.2%。展望2021，擴大有效投資，重在制造業投資的修復，而更好吸引民間投資，是保持投資后勁的關鍵。

五是強調科技創新，鼓勵企業加大研發投入，推升數字經濟的作用

2020年底中央經濟工作會議突出強調“科技創新”的戰略支撐作用，今年政府工作報告仍然提出促進科技創新與實體經濟深度融合，支持有條件的地方建設國際和區域科技創新中心。

未來數字經濟的作用將進一步凸顯。疫情中，數字經濟彰顯巨大韌性，不僅保持了蓬勃發展的態勢，而且對維護正常的經濟和社會秩序發揮了重要作用。目前，中國正處于數字經濟和實體經濟深入融合的第二階段，即產業數字化和數據資產化階段。大數據、云計算、人工智能、區塊鏈、物聯網等新一代數字科技與實體經濟的加速融合，帶來新產業、新模式的無限可能。

此外，政府工作報告同樣強調培育數據要素市場，而當前數據要素市場面臨政府數據開放、社會數據流動以及數據安全保護等難點，應推進政府數據開放共享，提升社會數據資源價值，鼓勵專業機構運用自身數字能力打造底層數據基礎設施。

六是增進民生福祉，全面實行鄉村振興戰略

繼脫貧攻堅戰役完成后，十四五期間，全面實施鄉村振興戰略成為重點，政府報告也對此多加表述，提及“提高土地出讓收入用于農業農村比例。強化農村基本公共服務和公共基礎設施建設，促進縣域內城鄉融合發展”等。各項農村改革相關工作如農村集體經濟發展、農村土地改革等也將繼續推進。而這有助于帶動農民財產性收入提升，利好縮小收入差距與農村消費潛力的釋放。

住房保障方面，報告仍然延續房子是用來住的、不是用來炒的定位，強調穩地價、穩房價、穩預期，解決好大城市住房突出問題。近日銀保監會主席郭樹清在國新辦舉辦的發布會上亦表示，房地產現在金融化、泡沫化傾向還比較強，銀保監會將進一步采取一系列措施，說明后續顯示抑制房地產泡沫政策仍將持續。

七是做好碳達峰，碳中和，促進綠色經濟發展

2020年9月，習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上首次作出了碳排放的“30、60”目標，即中國二氧化碳排放“力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”。2020年12月的中央經濟工作會議已經明確提出將碳達峰和碳中和作為2021年的八大重點任務之一；今年兩會的政府工作報告進一步提及，要扎實做好碳達峰、碳中和各項工作，制定2030年前碳排放達峰行動方案。作為高質量發展的重要組成部分，碳達峰和碳中和已成為全國各地十四五規劃的關鍵詞。

今年是十四五的開局之年，也是實質性落實碳達峰和碳中和目標的元年，碳達峰和中和對于推動經濟高質量發展、構建新發展格局具有重要意義。報告指出，進一步優化產業結構和能源結構。推動煤炭清潔高效利用，大力發展新能源，在確保安全的前提下積極有序發展核電。擴大環境保護、節能節水等企業所得稅優惠目錄范圍，促進新型節能環保技術、裝備和產品研發應用，培育壯大節能環保產業。加快建設全國用能權、碳排放權交易市場，完善能源消費雙控制度。實施金融支持綠色低碳發展專項政策，設立碳減排支持工具。2030年前碳達峰，2060年前實現碳中和”標志著國內綠色轉型加速升級，中長期內蘊藏相關主題投資機會。

八是堅持高水平對外開放，深化多邊和區域經濟合作

2020年疫情大流行下，中國出口彌補全球產業鏈供給不足，逆勢上漲；同時，積極推動對外開放，在雙邊和多邊經貿協定方面取得超預期進展，使得外資看好中國，FDI投資逆勢增長，躍升世界第一。同時，大規模刺激之下，美國通脹預期再起，但根據我們研究，疫情暴發后，美國自各經濟體進口制成品價格明顯攀升，但自華進口價格平穩，即便在人民幣升值之下，也沒有上漲，說明中國供給對平抑美國物價壓力效果明顯。

因此，筆者認為，只要堅持深化改革開放，中國巨大市場和最完備穩定供應鏈的基本面其實是維持中美關系最好的壓艙石。2021年，中國依然延續開放政策，報告提及推進RCEP協定盡早生效實施、簽署中歐投資協定和加快中日韓自貿協定談判，考慮加入CPTPP等，有助于吸引外資。此外，在發達國家央行悄然推進新貨幣理論實踐的背景下，未來人民幣國際化具有戰略意義，后續加速推進人民幣國際化，鼓勵資金雙向流動，已成決策共識。

來源：財新網