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“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，依托輻射帶動能力較強的中心城市，提高1小時通勤圈協(xié)同發(fā)展水平，培育發(fā)展一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈。建設都市圈，提升區(qū)域發(fā)展競爭力，已成為構建新發(fā)展格局的一項重要任務。

都市圈介于大城市和城市群之間，是以相互之間較為緊密的社會經(jīng)濟聯(lián)系為基礎形成的空間。都市圈區(qū)域各類城市的行政邊界雖然存在，但限制逐漸被打破，勞動力、資金、技術、數(shù)據(jù)等要素通過有序流動實現(xiàn)合理布局。

多維分析

把握都市圈化特征

在城市向大型化、中心化發(fā)展的過程中，都市圈化已成為中國城鎮(zhèn)化空間格局的新特征。

一是人口增長呈現(xiàn)都市圈化特征，人口加速向核心城區(qū)以外溢出。城鎮(zhèn)化水平的提高帶來人口不斷向大城市集聚，但受制于核心城區(qū)有限的發(fā)展空間，人口由中心向外圍溢出，外圈層人口加速增長，與核心城區(qū)的人口密度差逐漸縮小。外圈層逐漸成為未來城市新增人口的主要承載地，預計未來將吸納都市圈內(nèi)超過70%的新增人口。

以北上廣深四個較為成熟的都市圈為例，人口外溢特征突出，外圈層節(jié)點性城市增加較多。2010年至2017年，上海都市圈核心城區(qū)人口增量為64萬人，同期外圍城市圈層人口增量接近核心城區(qū)的2倍，達125萬人。2001年至今，北京都市圈核心城區(qū)人口增速放緩甚至轉(zhuǎn)為負增長，同期環(huán)京多數(shù)區(qū)縣人口加速增長，廣陽、固安等區(qū)縣增速提高至4%。在珠三角地區(qū)，新增人口在廣州、深圳之間分布，一批節(jié)點城市和小城鎮(zhèn)人口增加較多。

二是就業(yè)通勤呈現(xiàn)都市圈化特征，跨行政區(qū)通勤已成規(guī)模。中心城市與周邊城鎮(zhèn)聯(lián)系日漸緊密，大量勞動力工作地和居住地分離，往返于都市圈中心和外圍圈層之間，行政邊界對勞動力的制約正在減少。

以北京都市圈為例，大數(shù)據(jù)顯示，有超過36萬人工作在北京，居住在環(huán)京，其中三河、固安、廣陽人數(shù)最多。近11萬人居住在北京，工作在環(huán)京，其中三河、香河、廣陽占比最大。

三是空間擴張呈現(xiàn)都市圈化特征，外圍節(jié)點城市開始網(wǎng)狀化發(fā)展。在核心城市之外，外圍節(jié)點城市加速發(fā)展，各城市從自我循環(huán)式發(fā)展逐漸向大中小城市各具活力、結構合理的多級網(wǎng)絡化城鎮(zhèn)體系轉(zhuǎn)變。區(qū)別于以往的單中心模式，特大城市空間規(guī)劃正在向郊區(qū)新城、衛(wèi)星城多中心發(fā)展模式過渡，在分工合作、優(yōu)勢互補的基礎上，形成聯(lián)動發(fā)展的都市圈“共生體”。例如，江蘇太倉市、昆山市與上海嘉定區(qū)是緊鄰區(qū)域，“嘉昆太”協(xié)同創(chuàng)新圈已成為虹橋國際開放樞紐重要的功能承載地和溢出承接地。

四是產(chǎn)業(yè)聯(lián)系呈現(xiàn)都市圈化特征，按價值鏈分布實現(xiàn)良性合作。城鎮(zhèn)體系演變帶來了產(chǎn)業(yè)布局的重構，都市圈內(nèi)外圈層的聯(lián)系不斷加強，可以更大范圍有序轉(zhuǎn)移和合理分布價值鏈不同環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)，進而更大程度發(fā)揮區(qū)域發(fā)展的規(guī)模效益和集聚優(yōu)勢。

以上海都市圈汽車產(chǎn)業(yè)集群為例，核心圈層承擔總部管理與商貿(mào)功能；30千米圈層集中于技術研發(fā)、學校培訓、汽車博覽等領域；50千米圈層在緊密零件、發(fā)動機等零部件生產(chǎn)環(huán)節(jié)更具優(yōu)勢；80千米圈層主要提供物流、測試場、內(nèi)飾生產(chǎn)等服務；120千米圈層主要負責物流運輸、發(fā)動機及整車生產(chǎn)。

重點突破

提升都市圈競爭力

隨著經(jīng)濟進一步發(fā)展，人口體量較大、密度較高的都市圈，規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢將更加突出，必將釋放更大的經(jīng)濟增長潛能。預計到2035年，中國將建成4個至5個引領全球的國際大都市圈，20個左右結構合理、集約高效、產(chǎn)業(yè)高端、生態(tài)宜居、具有國際影響力的都市圈，以及一批小型都市圈。借鑒國內(nèi)外先進都市圈發(fā)展經(jīng)驗，結合我國都市圈發(fā)展現(xiàn)狀，建議從下述四方面突破，進一步提升都市圈競爭力。

第一，提高都市圈創(chuàng)新能力。在創(chuàng)新保障方面，加大研發(fā)投入與政策支持，激勵創(chuàng)新行為，保護創(chuàng)新成果。加大行業(yè)領軍企業(yè)研發(fā)扶持力度，加強重點創(chuàng)新主體培育。制定創(chuàng)新人才引進措施，對創(chuàng)新人才給予獎勵支持，并配套創(chuàng)新培育、創(chuàng)業(yè)扶持等支撐性、便利化服務，對利用市場化手段引進海內(nèi)外優(yōu)秀人才的中介機構及用人單位予以支持等。

在創(chuàng)新環(huán)境方面，深化都市圈產(chǎn)學研合作機制。以創(chuàng)新型大學為核心推動協(xié)同創(chuàng)新，鼓勵開展跨學科、跨部門協(xié)作研究，鼓勵企業(yè)、園區(qū)與高校開展合作。搭建融合各類信息的創(chuàng)新服務平臺。完善產(chǎn)學研合作相關政策法規(guī)，明確產(chǎn)學研各主體間的利益分配、知識產(chǎn)權歸屬等問題。健全專業(yè)化、市場化技術服務和中介服務體系，改善技術成果評價、知識產(chǎn)權交易服務和產(chǎn)權保護執(zhí)法環(huán)境等。

在創(chuàng)新分工方面，推動“創(chuàng)新尖峰+產(chǎn)業(yè)高地”的都市圈空間建設。當前，我國都市圈產(chǎn)業(yè)空間重構加速推進，產(chǎn)業(yè)高附加值環(huán)節(jié)主要集中在核心區(qū)，制造業(yè)及一般性服務業(yè)向外圈層外溢轉(zhuǎn)移，都市圈外圍區(qū)域迎來加速發(fā)展新階段，形成“創(chuàng)新尖峰和產(chǎn)業(yè)高地”相輔相成的“核心—外圍”結構。

在都市圈核心區(qū)，應著力發(fā)揮風險投資、創(chuàng)業(yè)投資、股權投資等資本工具作用，助力創(chuàng)新型企業(yè)成長，以資本鏈驅(qū)動創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈，放大創(chuàng)新頭部效應。通過創(chuàng)新政策、完善機制、強化服務，營造更完善的發(fā)展環(huán)境，提升整個都市圈的創(chuàng)新濃度、資本厚度、開放力度、服務密度、產(chǎn)業(yè)高度和人口熱度，讓都市圈更好成為新技術、新產(chǎn)業(yè)的策源地和孵化器，促進都市圈在全球價值鏈中的地位躍遷。

第二，促進都市圈產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。在利稅方面，建立共享機制。通過稅制改革，建立GDP分計、稅收分享制度，推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同。結合區(qū)域?qū)嶋H，建立相關分享機制，有效提升核心城市和周邊城鎮(zhèn)的合作動力。例如，深汕（尾）特別合作區(qū)在財政收入、土地收益、GDP核算及能耗指標等方面制定了成本共擔、利稅共享機制。

在要素方面，統(tǒng)一市場，破除壁壘。推動區(qū)域協(xié)同合作，必須打破地域分割和行業(yè)壟斷、清除市場壁壘，營造規(guī)則統(tǒng)一開放、標準互認、要素自由流動的市場環(huán)境。從人力、技術、金融服務、市場準入等方面制定區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策。

在空間載體方面，推進園區(qū)共建和創(chuàng)新成果異地轉(zhuǎn)化。通過股份合作、飛地自建、托管建設等模式推動異地園區(qū)共建，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和互動共生。例如，上海外高橋（啟東）產(chǎn)業(yè)園是由上海外高橋保稅區(qū)聯(lián)合發(fā)展有限公司和江蘇啟東濱海工業(yè)園開發(fā)有限公司共同成立的合資公司，雙方各占股本60%和40%，稅收收益按照6∶4分成。

此外，要加強都市圈核心城市和外圍區(qū)域的創(chuàng)新合作，推動創(chuàng)新成果的異地轉(zhuǎn)化，形成長期合作機制。

第三，全面提升都市圈對外開放水平。在區(qū)域開放方面，以都市圈為核心形成區(qū)域開放新高地。以服務貿(mào)易為重點推動區(qū)域開放，釋放區(qū)域發(fā)展新動力。在東部沿海都市圈實施更高水平的服務貿(mào)易開放，提升東部地區(qū)在擴大開放中的引領作用，并逐漸擴展到內(nèi)陸都市圈。同時，加強國際樞紐門戶基礎設施和海關特殊監(jiān)管區(qū)建設。

在金融開放方面，以都市圈為抓手推動金融市場國際化。加快推進金融服務業(yè)開放，以開放促競爭。重點推進放寬市場準入，在信用清算、評級征信等金融基礎設施領域，增強市場透明度和公平性。此外，優(yōu)化金融開放布局，依托不同城市職能和定位，推動不同區(qū)域更大范圍、更深層次、更寬領域的金融開放。

在制造業(yè)開放方面，擴大開放領域，提升開放層次。在制造業(yè)已基本開放的基礎上，推動制造業(yè)開放向高端邁進。進一步落實汽車、船舶、飛機等行業(yè)開放要求，放寬外資股比限制，特別是汽車行業(yè)外資股比限制。在智能制造標準制定、知識產(chǎn)權等領域廣泛開展國際交流合作。把推進先進制造業(yè)發(fā)展作為一項戰(zhàn)略舉措，通過減稅降費、放寬市場準入、實施公平公正監(jiān)管、加強知識產(chǎn)權保護等政策措施，為先進制造業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，推動制造業(yè)從中低端向中高端水平邁進。

第四，建立都市圈應急聯(lián)動機制。構建區(qū)域性公共資源應急調(diào)配機制。在應對突發(fā)公共災害時，需打破傳統(tǒng)上以行政區(qū)劃和行政等級為基礎的公共資源調(diào)配機制，構建更加快速、高效的區(qū)域性公共資源應急調(diào)配機制，避免災害和風險擴散。

建立都市圈智慧應急應用平臺。在都市圈層面加快建設應急管理綜合應用平臺，打造扁平高效和移動便捷的管理服務工具，構建快速響應和綜合協(xié)調(diào)的應急指揮體系，打造共建共治共享共創(chuàng)的應急管理信息化新模式。

都市圈城市間建立常態(tài)信息交流機制。及時、準確通報突發(fā)事件信息、衛(wèi)生應急工作信息等。建立聯(lián)席會議制度，分析研判都市圈公共衛(wèi)生安全形勢，研究決定應急合作事項。在突發(fā)事件信息、應急平臺、應急保障能力建設等方面常態(tài)交流，推動城市基層政府和相關部門建立應急合作機制。

以都市圈為單位定期開展跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控應急演練。通過演練，完善指揮機制和處置程序，提高快速反應能力，為跨省聯(lián)合應對重大突發(fā)事件積累經(jīng)驗，有效提升跨區(qū)域綜合救援能力，確保重大突發(fā)事件發(fā)生時，特別是在交通、能源、通信中斷等極端條件下，國家衛(wèi)生應急隊伍能高效有序開展衛(wèi)生應急處置。

系統(tǒng)謀劃

增強都市圈治理能力

目前，我國已形成或正在形成的都市圈有30多個，這些都市圈處于成熟、成長、培育不同階段。隨著區(qū)域經(jīng)濟深化發(fā)展，都市圈總體數(shù)量還可能增加。應將都市圈作為一類重要的空間載體，認識、尊重、順應都市圈發(fā)展規(guī)律，提高都市圈發(fā)展質(zhì)量。

都市圈發(fā)展需要多主體發(fā)揮合力。當前，我國城市規(guī)劃建設治理以行政區(qū)為單元。建設現(xiàn)代化強國，需要城市管理、規(guī)劃、建設相關部門樹立都市圈意識，建立系統(tǒng)思維，培養(yǎng)與提高統(tǒng)籌治理都市圈的能力。

一是統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)等基本結構。結合現(xiàn)有中心城市、城市群、經(jīng)濟帶特征以及重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略要求，合理確定都市圈未來空間發(fā)展方向。既要充分考慮交通、科技等發(fā)展條件，積極構建大都市圈，也要努力實現(xiàn)緊湊式發(fā)展，做強做優(yōu)小都市圈。結合各城市已有產(chǎn)業(yè)基礎、資源稟賦及其在都市圈的區(qū)位優(yōu)勢，明確主導產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)。推動產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)同，引導產(chǎn)業(yè)在都市圈合理布局、實現(xiàn)集群化發(fā)展。推動都市圈服務業(yè)與制造業(yè)深度融合，形成以現(xiàn)代服務業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結構。

二是統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、治理等重點環(huán)節(jié)。科學確定不同都市圈的功能定位、發(fā)展目標和建設路徑。在特定都市圈區(qū)域，統(tǒng)籌規(guī)劃核心城市、區(qū)域中心城市、地區(qū)中心城市、微中心功能，使不同類型、不同功能的空間各美其美，美美與共。如江蘇省蘇州市在下轄的太倉市建設婁江新城（中德創(chuàng)新城），對標上海“五大新城”，成為上海大都市圈的姊妹城，就是統(tǒng)籌規(guī)劃、推動“滬蘇同城化”的重要成果。

此外，應聚焦重大、關鍵基礎設施與公共服務平臺，實施一批新基建項目。如成渝雙城經(jīng)濟圈共同建設工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺，服務兩地企業(yè)。培育和形成自上而下、自下而上、從左到右等不同方向的治理力量，共同匯聚都市圈發(fā)展的強大合力。

三是統(tǒng)籌改革、科技、文化等強大動力。大力推進都市圈人口、土地、資本、技術、數(shù)據(jù)要素自由流動，放大都市圈同城化效應。加大智慧都市圈科技平臺建設力度，根據(jù)都市圈生活性、生產(chǎn)性應用場景，建設綜合性管理數(shù)據(jù)庫，提供民生服務，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。發(fā)掘都市圈共同的歷史文化淵源，打造區(qū)域文化品牌，對外樹立一體化形象，對內(nèi)形成強大的向心力。

四是統(tǒng)籌政府、社會、市民等多元主體。發(fā)揮政府聯(lián)席會議機制作用，以共同編制規(guī)劃等方式，促進形成都市圈共同愿景，加速解決都市圈共同面臨的現(xiàn)實問題。充分發(fā)揮社會組織作用，培育更多數(shù)量、更高質(zhì)量的區(qū)域行業(yè)協(xié)會、學會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等社會平臺組織，讓政府與社會組織協(xié)同發(fā)力。尊重市民對都市圈發(fā)展決策的知情權、參與權、監(jiān)督權，鼓勵市民通過各種方式參與都市圈治理，促進都市圈共治共管、共建共享。

 來源：《經(jīng)濟日報》