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“揭榜掛帥”，也被稱為“揭榜制”“科技懸賞制”“任務(wù)導(dǎo)向型研究”“需求導(dǎo)向性研究”等，是一種以需求或任務(wù)為導(dǎo)向、以科研成果或解決方案來兌現(xiàn)的科研經(jīng)費投入體制，一般是為了解決社會中特定領(lǐng)域的技術(shù)難題，由政府組織面向全社會開放的專門征集科技創(chuàng)新成果的一種科研資助安排。“揭榜掛帥”制度具有需求導(dǎo)向、聚焦重點、開放創(chuàng)新等優(yōu)點，從1714年英國政府設(shè)立經(jīng)度獎開始，“揭榜掛帥”已經(jīng)成為政府科研資助的重要手段。美國、歐洲、日本等國家和地區(qū)先后設(shè)立百余項影響重大的“揭榜掛帥”獎，推動科技創(chuàng)新，有效提升政府科研經(jīng)費的使用效率。

一、國外科研項目“揭榜掛帥”模式

1.英國：“揭榜掛帥”解決重大關(guān)鍵技術(shù)難題

1714年，英國政府嘗試以“揭榜”形式設(shè)立經(jīng)度獎，面向社會公開征集航海過程中測量經(jīng)度困難的解決方案，并最終由一名普通鐘表匠成功揭榜獲得2萬英鎊懸賞，其制作的航海鐘促進了大英帝國在海權(quán)時代的崛起。從此以后，英國政府針對排水技術(shù)（1795年）、天花疫苗（1802年）、能源動力（1855年）等技術(shù)需求，多次采取“揭榜掛帥”機制設(shè)立科研項目。

2014年，英國政府再次啟動經(jīng)度獎，預(yù)計2022年9月30日結(jié)束。經(jīng)度獎以解決國家戰(zhàn)略關(guān)鍵技術(shù)難題為目標(biāo)，其特點是：戰(zhàn)略性強、獎金高、周期長，是非常態(tài)化的科研懸賞單項獎。經(jīng)度獎由英國前商業(yè)、創(chuàng)新技能部下屬的前創(chuàng)新署委托專業(yè)機構(gòu)英國國家科學(xué)技術(shù)與藝術(shù)基金會（NESTA）具體實施，設(shè)立經(jīng)度獎委員會、顧問團、評審組、項目組等機構(gòu)，政府相關(guān)部門、相關(guān)領(lǐng)域科學(xué)家、產(chǎn)業(yè)專家參與全過程管理。

1.1形成榜單階段

經(jīng)度獎委員會與40多位英國國內(nèi)領(lǐng)先科學(xué)家、工程師和政治家進行磋商，擬定了一些適合經(jīng)度獎的全球挑戰(zhàn)題目。委托專業(yè)機構(gòu)IPSOS Mori（一家位于英國倫敦的市場研究公司）舉辦6次公共對話研討會，遴選發(fā)布人類面臨的重大的六大科學(xué)挑戰(zhàn)與難題清單：遏制抗生素耐藥性、治愈癱瘓病人、保證飲用水潔凈安全、延緩老年癡呆癥、解決饑餓問題及綠色飛行。隨后，委員會發(fā)起一個月的公眾投票，產(chǎn)生“最大難題”，最終確定遏制抗生素耐藥性為此次經(jīng)度獎主題，公布懸賞金額為1000萬英鎊。

1.2.揭榜階段

科研團隊、企業(yè)、個人均可提交解決方案，委員會組織評審組以每4個月為周期對解決方案進行評審，具有一定技術(shù)水平的解決方案都可獲得前期資助，前期資助采用“賽馬”式，設(shè)置階段性考核目標(biāo)分階段進行資助，所有團隊的前期資助金額為總懸賞金額的20%，并配套融資、投資、市場銷售等一對一服務(wù)，吸引社會資本對早期解決方案進行投資，委員會選取了13個子基金，投入1萬-2.5萬英鎊不等的資金資助早期研究。最終，完全實現(xiàn)解決抗生素耐藥性的解決方案獲得總懸賞額的80%。

2.美國：“揭榜掛帥”成為科研項目管理常態(tài)化機制

美國十分重視國防科技，國防科技組織管理的兩個代表性機構(gòu)——國家航空航天局（NASA）和國防高級研究計劃局（DARPA）采取“揭榜掛帥”模式管理科技項目，吸引國防體系外的創(chuàng)新資源，保持技術(shù)優(yōu)勢。NASA和DARPA組織實施國防科技項目可以分為獲取需求、轉(zhuǎn)化為科技項目、選擇項目承擔(dān)單位、項目管理、項目成果應(yīng)用5個階段。其中，獲取需求并轉(zhuǎn)化為科技項目是形成榜單階段，選擇項目承擔(dān)單位是揭榜階段。

2.1. 形成榜單階段

NASA和DARPA的科研任務(wù)，主要來源于3種途徑。

一是上級指定需求。NASA在行政上直屬總統(tǒng)管理，具體政策由白宮科技政策辦公室和國家安全委員會共同制定，DARPA主要承擔(dān)國防部的重大研究任務(wù)，以及白宮科技政策辦公室發(fā)起的部分科技計劃。

二是將戰(zhàn)略方向凝練成具體項目。NASA和DARPA的直屬研究機構(gòu)會結(jié)合上級政府的戰(zhàn)略方向和市場實際需求制定具體項目。NASA在實施過程中會納入社會需求，通過與工業(yè)界保持密切聯(lián)系，尋找既具有廣泛意義又可應(yīng)用航天技術(shù)成果來解決的問題，形成任務(wù)需求。DARPA通過借助專業(yè)機構(gòu)和廣泛調(diào)研凝練任務(wù)需求，其下屬的國防科學(xué)研究委員會每年召開持續(xù)約一個月的理事會夏季會議，采用“頭腦風(fēng)暴”的方式進行討論和辯論，最終形成若干個最重要的研究方向。

三是向社會征集獲取需求。通過發(fā)布公告和舉辦開放日活動的方式公開向社會征集項目，同時密切追蹤人工智能、生物系統(tǒng)、無人系統(tǒng)、信息、航天五大技術(shù)領(lǐng)域的民間前沿動態(tài)，發(fā)掘處于萌芽期的高新技術(shù)，并對這些技術(shù)的創(chuàng)新思想效能、技術(shù)原理進行審查論證。

科研任務(wù)需求確定后，NASA和DARPA經(jīng)過分解、研討等方式，將其轉(zhuǎn)化為能夠?qū)崿F(xiàn)任務(wù)目標(biāo)的一系列科技項目。

2.2.揭榜階段

一是定向委托。部分直屬研究機構(gòu)作為項目固定承擔(dān)單位。NASA約20%的項目固定交由其直屬的10個研究中心承擔(dān)。

二是公開發(fā)榜招標(biāo)。NASA和DARPA的大多數(shù)項目都會向潛在參與者發(fā)布公告，對參與競標(biāo)的機構(gòu)所提供的項目實施方案進行同行評議篩選后，再組織相關(guān)專家團隊和審查官員進行論證和裁定。

除了以上兩種常用方式外，DARPA還通過科學(xué)計量和大數(shù)據(jù)方法分析發(fā)現(xiàn)研發(fā)團隊，挖掘有潛質(zhì)的項目承擔(dān)者。

2.3.項目過程管理

NASA和DARPA對項目實施采取分階段評估和資助的方式，并建立了項目實施調(diào)整和淘汰機制。管理部門在項目重要時間節(jié)點設(shè)立“里程碑”，項目經(jīng)費按照“通過/不通過”的里程碑節(jié)點分階段劃撥，只有完成當(dāng)前階段工作并取得預(yù)期成果的項目才會獲得繼續(xù)資助。同時，DARPA在項目實施中，項目經(jīng)理還會不斷了解最新研究進展，從外部吸納更好的解決方案和更有效的信息，只要新的技術(shù)方案的水平超過現(xiàn)有方案，更有利于項目目標(biāo)的實現(xiàn)，就會取消原來的項目。DARPA每年有20%左右的技術(shù)方案被取代，有些項目會被末位淘汰。

二、“揭榜掛帥”機制特點分析

英國將“揭榜掛帥”作為解決重大關(guān)鍵技術(shù)難題的懸賞機制，美國將“揭榜掛帥”作為國防科研領(lǐng)域的項目管理機制，二者有許多共性特點。

一是“揭榜掛帥”以任務(wù)和需求為導(dǎo)向，有利于提高科研經(jīng)費使用效率。通過設(shè)立明確的懸賞目標(biāo)，依托開放式競爭甄別機制，在技術(shù)能達到懸賞目標(biāo)時才予以兌現(xiàn)。如果在規(guī)定時間內(nèi)，無人達到預(yù)定目標(biāo)，則獎金不予發(fā)出，使得科研資金低效使用的風(fēng)險幾乎為零。同時，在可商業(yè)化的技術(shù)領(lǐng)域嘗試引入社會資本，根據(jù)商業(yè)化程度與政府財政按一定比例共同出資設(shè)立懸賞金，財政資金有效撬動社會資本，共同支持科技創(chuàng)新。

二是“揭榜掛帥”的領(lǐng)域戰(zhàn)略性與時代性強，有利于重點項目攻關(guān)。縱觀歷史上各國設(shè)立“揭榜掛帥”機制的領(lǐng)域，均體現(xiàn)出與國家戰(zhàn)略和時代創(chuàng)新緊密相關(guān)的特點。對于這些重點項目的關(guān)鍵核心技術(shù)，“揭榜掛帥”有效地打破組織、城市、區(qū)域乃至國家的邊界，明確研究任務(wù)和重點，讓創(chuàng)新主體可以精準(zhǔn)發(fā)力，在核心技術(shù)和基礎(chǔ)研究上實現(xiàn)關(guān)鍵突破。

三是“揭榜掛帥”不設(shè)門檻，有利于最大限度激發(fā)社會創(chuàng)新潛能。“揭榜掛帥”不設(shè)門檻的公開招標(biāo)使得參與者在申請資格上享有平等地位，大學(xué)、研究機構(gòu)、企業(yè)和個人均有資格揭榜，科研機會平等。面向全社會征集解題方案，集思廣益，使得原始創(chuàng)新思想大量涌現(xiàn)，充分激發(fā)社會科技創(chuàng)新潛能。

三、對我國“揭榜掛帥”的啟示

作為立項撥款制的有效補充，“揭榜掛帥”可最大限度地發(fā)揮科技研究者的智慧才能，尋求到解決問題最具創(chuàng)新性的辦法，最大限度地激發(fā)研究潛能、促進科技創(chuàng)新成果產(chǎn)生，并充分發(fā)揮各個創(chuàng)新主體的積極性，使得重點項目的攻關(guān)得到高效落實和迅速推進，展現(xiàn)出勃勃生機。借鑒英美等國科技項目“揭榜掛帥”作為國家科研項目管理機制的重要補充模式的經(jīng)驗，得到3點啟示。

1.“揭榜掛帥”的應(yīng)用場景：關(guān)鍵核心技術(shù)和重大應(yīng)急攻關(guān)項目

英美等國科技計劃“揭榜掛帥”榜單主要是戰(zhàn)略性、應(yīng)急性、需求型研究。戰(zhàn)略性榜單是政府為促進國家的發(fā)展而設(shè)立的具有戰(zhàn)略規(guī)劃意義的懸賞項目，該項目的突破一般會對國家造成重大影響；應(yīng)急性榜單是指針對某一時期的突出社會問題，政府為尋求最優(yōu)解設(shè)立的懸賞獎項；需求型榜單一般屬行業(yè)共性技術(shù)難題，通常是應(yīng)用型研究，以需求為導(dǎo)向。可見，“揭榜掛帥”制并不適用于所有的科技項目和技術(shù)領(lǐng)域，而是主要聚焦關(guān)鍵核心技術(shù)項目和重大應(yīng)急攻關(guān)項目，并具有目的明確、目標(biāo)清晰、針對性強等特點。

2.“揭榜掛帥”的核心：節(jié)點管理和“賽馬”制相結(jié)合

“揭榜掛帥”的“揭榜”方式較為靈活，可由一家單位揭榜；一家單位無法解決的，可以由多家單位聯(lián)合揭榜攻關(guān)；多家單位都可以解決且技術(shù)路線均較為先進但難以聯(lián)合的，可以由多家單位各自獨立揭榜，并采用“賽馬”式資助方式。因此，“揭榜掛帥”通常采取“里程碑”節(jié)點式管理項目，根據(jù)“里程碑”考核情況分階段撥付經(jīng)費，節(jié)點評估入圍團隊獲得一部分支持獎金，平行展開研發(fā)攻關(guān)，最終獲勝者贏得項目剩余資金，有效提高科研經(jīng)費的使用效率。

3.“揭榜掛帥”項目管理環(huán)節(jié)的關(guān)鍵：專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)化項目管理人員

“揭榜掛帥”機制的關(guān)鍵是設(shè)“好榜”，形成榜單階段需要凝練聚焦重大實際研發(fā)需求，有效遴選出戰(zhàn)略性和緊迫性較為突出的研發(fā)任務(wù)，需要專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)的項目管理人員把研發(fā)需要和任務(wù)“打磨”細化形成“榜單”，“榜單”包括工況環(huán)境、生產(chǎn)成本、制造周期、使用壽命、上下游技術(shù)接口等。“揭榜掛帥”的任務(wù)管理過程中，一般實行項目專員制，專職負責(zé)對任務(wù)實施情況進行全程獨立監(jiān)督管理和信息反饋，采取跟蹤式調(diào)研、核查等手段，及時了解攻關(guān)項目研究進展和組織實施情況，確保項目管理流程高效有序。

來源：《中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報》