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開發(fā)區(qū)的設(shè)立和發(fā)展，是我國改革開放40多年成功實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)追趕、創(chuàng)造經(jīng)濟奇跡的關(guān)鍵舉措。如今，世界處于百年未有之大變局，國家發(fā)展面臨新的問題和挑戰(zhàn)，無論是從硬實力還是能動性方面，開發(fā)區(qū)可以也應(yīng)當發(fā)揮更大的作用。而開發(fā)區(qū)發(fā)揮作用的前提是，對開發(fā)區(qū)的管理體制進行大的調(diào)整，使之適應(yīng)開發(fā)區(qū)當前的生產(chǎn)力水平、新的發(fā)展格局和使命導向。

一、開發(fā)區(qū)的本質(zhì)

開發(fā)區(qū)的本質(zhì)是什么？這里借用國家能力的概念，認為開發(fā)區(qū)本質(zhì)上，代表一個國家的產(chǎn)業(yè)促進能力，或者說開發(fā)區(qū)是國家產(chǎn)業(yè)促進能力在區(qū)域?qū)哟蔚耐渡浜图斜磉_。把開發(fā)區(qū)整體定義為國家的產(chǎn)業(yè)促進能力，有幾個方面原因：開發(fā)區(qū)在發(fā)展導向上以發(fā)展經(jīng)濟、培育產(chǎn)業(yè)為主，體現(xiàn)了能力的專一性；開發(fā)區(qū)是我國產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新政策的策源地和集成地，在政策強度、完整性方面遠勝于其他地區(qū)；開發(fā)區(qū)是我國產(chǎn)業(yè)集群，也就是說產(chǎn)業(yè)政策對象高度集中的區(qū)域，而政策對象的集聚水平和規(guī)模，決定了政策的有效性；在支持促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，開發(fā)區(qū)擁有更加針對性的職能部門設(shè)計和更專業(yè)的干部隊伍，保證了政策在執(zhí)行層面的效力。如果開發(fā)區(qū)在本質(zhì)上是一個國家的產(chǎn)業(yè)促進能力，那么毫無疑問，這種產(chǎn)業(yè)促進能力是需要加強的。因為我國產(chǎn)業(yè)正面臨轉(zhuǎn)型升級、自主可控、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化等目標挑戰(zhàn)。要實現(xiàn)這些目標，需要更加積極有效的產(chǎn)業(yè)政策，就是來自政府的產(chǎn)業(yè)促進能力加持。

除了從產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟維度理解開發(fā)區(qū)的本質(zhì)，還可以從國家治理的維度認識開發(fā)區(qū)的本質(zhì)。開發(fā)區(qū)是我國國家治理體系中難得的具有專業(yè)性、創(chuàng)造力和制度彈性的部分。在經(jīng)濟社會發(fā)展范式快變，外部挑戰(zhàn)復雜艱巨的情況下，開發(fā)區(qū)所代表的制度活力、創(chuàng)造力和專業(yè)性，其重要性如何強調(diào)都不為過。

二、開發(fā)區(qū)管理體制改革的必要性

管理體制的改革一直是改革的先導領(lǐng)域和先決條件。對于開發(fā)區(qū)而言，管理體制的改革不僅十分必要，而且非常迫切，主要原因有以下幾個方面。

1.源自開發(fā)區(qū)的多樣化發(fā)展格局。開發(fā)區(qū)經(jīng)歷近40年的發(fā)展，在類別、性質(zhì)、發(fā)展水平和稟賦等方面已非常多樣化。在類別上，有高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、綜保區(qū)，且分屬不同部委指導；在性質(zhì)上，有事業(yè)單位、派出機關(guān)、企業(yè)等多種；在發(fā)展水平上，既有千億級別的園區(qū)，也有千萬級別的園區(qū)。這樣的發(fā)展格局，顯然不能套用一套“生產(chǎn)關(guān)系”。開發(fā)區(qū)比以往任何時候都需要分類分型、規(guī)范整合和精準管理。此外，還有兩個在發(fā)展格局上非常突出的，需要加強管理予以解決的問題：一個是開發(fā)區(qū)總體數(shù)量過多，開發(fā)區(qū)之間同質(zhì)競爭，逐底競爭的問題；另一個是國家開發(fā)區(qū)地方化的問題。

2.源自開發(fā)區(qū)的新使命新要求。近年來，一系列關(guān)于開發(fā)區(qū)的高規(guī)格文件的發(fā)布，對開發(fā)區(qū)提出了新的更高要求。對比開發(fā)區(qū)立區(qū)時的使命導向，新時代對開發(fā)區(qū)的要求不僅更高，而且范圍更加擴展。實際上，作為區(qū)域發(fā)展水平最高、資源最集聚的區(qū)域，開發(fā)區(qū)幾乎集成了所有的國家重大戰(zhàn)略，并且實際上作為國家戰(zhàn)略的核心載體和執(zhí)行者。開發(fā)區(qū)承擔國家戰(zhàn)略的情況，直接決定了國家戰(zhàn)略的實施績效。

3.源自開發(fā)區(qū)的管理約束趨緊。開發(fā)區(qū)本身就是學習深圳特區(qū)經(jīng)驗，“放開搞活”的產(chǎn)物。開發(fā)區(qū)自誕生之日起，就比一般行政區(qū)享有更大的自主性和靈活度。但隨著國家行政治理體系的完善，尤其是政府對人、財、物管理的規(guī)范化，開發(fā)區(qū)的自主和制度創(chuàng)新的空間受到壓縮，呈現(xiàn)出行政化、保守化的趨勢。

三、開發(fā)區(qū)管理體制改革的基本思路

開發(fā)區(qū)管理體制改革的總體思路，可以概括為幾個關(guān)鍵字。

1.合縱連橫。開發(fā)區(qū)管理體制改革的首要目標是，促進開發(fā)區(qū)縱向管理和橫向聯(lián)合的加強。一方面要加強國家的指導和垂直管理，通過國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，深度賦能，適度扭轉(zhuǎn)過去開發(fā)區(qū)地方化和過度競爭的問題；另一方面，要廣泛地促進開發(fā)區(qū)與開發(fā)區(qū)之間，在科技成果轉(zhuǎn)化、關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)、產(chǎn)業(yè)鏈等方面的合作，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)之間的優(yōu)勢互補，相互賦能。

2.再造特區(qū)。開發(fā)區(qū)本身就是學習深圳特區(qū)的經(jīng)驗，但目前開發(fā)區(qū)呈現(xiàn)行政化、保守化的趨向。而開發(fā)區(qū)的核心價值，在于在我國行政管理體系中的特殊性。因此，開發(fā)區(qū)管理體制改革的第一思路，是保障和突出開發(fā)區(qū)的特殊性，尤其是其作為產(chǎn)業(yè)促進能力的特殊性。管理體制改革要扭轉(zhuǎn)開發(fā)區(qū)行政化、保守化的傾向，促進開發(fā)區(qū)的二次“特區(qū)化”。

3.解綁賦能。解綁是指管理體制改革總體上是要增強開發(fā)區(qū)的自主性、靈活性和制度創(chuàng)新空間，尤其要避免按照行政區(qū)的思維和模式對開發(fā)區(qū)進行格式化。要通過此舉，能夠激發(fā)開發(fā)區(qū)，尤其是一流開發(fā)區(qū)的內(nèi)生動力和內(nèi)生創(chuàng)造力；賦能是指從外部給開發(fā)區(qū)提供更多支持和管理公共品，通過完善管理有效提升開發(fā)區(qū)的發(fā)展能力。在具體的賦能方式上，可以建立國家和大區(qū)域性質(zhì)的科技、產(chǎn)業(yè)、資本和管理運營賦能平臺，進行垂直賦能。也可以通過避免開發(fā)區(qū)之間同質(zhì)競爭，促進開發(fā)區(qū)合作的方式，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)之間的互相賦能。

4.升底拔尖。當前開發(fā)區(qū)在發(fā)展格局上非常不平衡，頭部開發(fā)區(qū)和尾部開發(fā)區(qū)差異巨大。針對發(fā)展水平不同的開發(fā)區(qū)，需要采取不同的改革策略，這種策略可以概括為“升底拔尖”。所謂“升底”，就是要把開發(fā)區(qū)已有的、被驗證過的先進模式和經(jīng)驗打包，固定成為一套規(guī)范標準，通過前面所提的賦能的方式（包括高標準基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政策體系復制、人才培養(yǎng)等方式）提高底部的開發(fā)區(qū)的基本水平。所謂“拔尖”，就是針對頭部的、一流的開發(fā)區(qū)，要給予特權(quán)，給予足夠的自主性和資源支持，支撐它們不斷探索前沿，不斷突破上限。這里還包含這樣一種認識，那就是基于開發(fā)區(qū)當前的多樣性，不可能針對所有開發(fā)區(qū)設(shè)計出一套通行的方案。所以管理體制改革作用最大的，實際上是發(fā)展最好的和最差的兩類開發(fā)區(qū)。

四、開發(fā)區(qū)管理體制改革的若干建議

開發(fā)區(qū)的管理體制改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，不僅許多方面缺少成熟的經(jīng)驗，還需進一步摸索。針對開發(fā)區(qū)管理體制改革，主要從國家頂層設(shè)計層面，提出如下幾點建議：

1.完善針對開發(fā)區(qū)的國家垂直管理體系。在國務(wù)院設(shè)立開發(fā)區(qū)管理局。開發(fā)區(qū)管理局負責國家級開發(fā)區(qū)的重大決策、咨詢和考核。開發(fā)區(qū)管理局先期要對高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)合并管理，建立起全國開發(fā)區(qū)管理平臺，包括統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫、項目庫、人才庫和資源庫等。設(shè)立國家特別開發(fā)區(qū)。選擇10-15家發(fā)展水平最高的開發(fā)區(qū)，授予國家特別開發(fā)區(qū)牌子。國家特別開發(fā)區(qū)作為中央政府派出機構(gòu)，其人事、財政、土地、考核和監(jiān)管由國務(wù)院開發(fā)區(qū)管理局負責。

2.加強對開發(fā)區(qū)的綜合賦能。設(shè)立國家開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展基金。設(shè)立千億級的國家開區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展基金，基金重點用于支持先進開發(fā)區(qū)謀劃重大戰(zhàn)略性項目，也作為新升級開發(fā)區(qū)的啟動建設(shè)資金，幫助落后開發(fā)區(qū)擺脫土地財政模式。設(shè)立國家開發(fā)區(qū)總公司。國家開發(fā)區(qū)總公司是國家對開發(fā)區(qū)的賦能平臺，主要業(yè)務(wù)包括在全國范圍內(nèi)以較高標準開展開發(fā)區(qū)的建設(shè)、運營和招商，賦能中小開發(fā)區(qū)的發(fā)展。

3.構(gòu)建開發(fā)區(qū)合作協(xié)同發(fā)展平臺。國家需要出臺關(guān)于開發(fā)區(qū)之間，開發(fā)區(qū)和行政區(qū)之間開展合作的指導性意見，對合作領(lǐng)域、模式、投入和收益分配、權(quán)責給出指導性框架，以減少開發(fā)區(qū)協(xié)作中的議價成本和制度成本。支持開發(fā)區(qū)，尤其是東西部的開發(fā)區(qū)在科技成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)鏈交叉融合、數(shù)字化轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域，以合作共建園區(qū)、共建基金、共建平臺的方式開展合作，在政策資金方面給予補貼優(yōu)惠，并將聯(lián)合協(xié)同發(fā)展績效納入開發(fā)區(qū)考核指標體系。支持開發(fā)區(qū)以成立合資公司的方式，在全國范圍內(nèi)聯(lián)合開展園區(qū)建設(shè)運營業(yè)務(wù)，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和產(chǎn)業(yè)能力的跨區(qū)域投射。

4.構(gòu)建開發(fā)區(qū)的基本治理體系。支持開發(fā)區(qū)在“管委會+總公司”的基礎(chǔ)上更進一步，構(gòu)建“聯(lián)合領(lǐng)導小組+管委會+總公司+專業(yè)平臺”的四層治理架構(gòu)，提升開發(fā)區(qū)的協(xié)同治理和專業(yè)化治理水平。完善開發(fā)區(qū)的考核評價體系。對于開發(fā)區(qū)采用有別于行政區(qū)的考核評價體系，尤其突出開發(fā)區(qū)在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、輻射帶動和承擔國家戰(zhàn)略方面的績效，突出主責主業(yè)。對于國家級開發(fā)區(qū)，統(tǒng)一采用國家考核評價，地方不對國家開發(fā)區(qū)進行考核。出臺開發(fā)區(qū)在運營管理、創(chuàng)新體系建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育等方面標準規(guī)范，依托第三方機構(gòu)對開發(fā)區(qū)開展認證評級，以貫標和認證的方式指導開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展和促進其治理水平提升。

5.設(shè)立開發(fā)區(qū)的特別管理制度。設(shè)立開發(fā)區(qū)特別人事制度。針對開發(fā)區(qū)在人才上的高素質(zhì)、專業(yè)化要求，制定一套特別的招聘、評級、晉升、流動和薪酬制度。在領(lǐng)導干部層次，明確要求開發(fā)區(qū)干部要配高配專，開發(fā)區(qū)干部要有科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)的履歷經(jīng)驗。改革開發(fā)區(qū)的財政制度。一方面，加大對“排頭”和“排尾”開發(fā)區(qū)的稅收留存比例和轉(zhuǎn)移支付水平，前者用于支撐先進開發(fā)區(qū)建設(shè)世界領(lǐng)先園區(qū)，后者用于構(gòu)建落后開發(fā)區(qū)的“起飛”條件；另一方面，加大對開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)溢出效應(yīng)的補償，鼓勵開發(fā)區(qū)跳出“一畝三分地”，為區(qū)域生態(tài)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)整體競爭力提升做貢獻。構(gòu)建針對開發(fā)區(qū)的特殊監(jiān)督機制，充分反映科技產(chǎn)業(yè)客觀規(guī)律，同時最大程度體現(xiàn)鼓勵試錯，容錯免責的原則。

 來源：《中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導報》