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黨的二十大報告提出，“強化就業優先政策，健全就業促進機制，促進高質量充分就業”。建立健全相關制度體系，有利于促進就業規模的擴大、勞動力供求匹配效率的提升和就業質量的改善，能夠讓勞動者的人力資本價值更好發揮，為推動高質量發展提供更加有力的人力資源支持。

市場法規及政策體系逐步健全

在市場經濟體制下，勞動力資源在價值規律和競爭機制的作用下，通過勞動力市場中供求雙方的選擇得到優化配置。但是僅將市場調節作為勞動力資源配置的手段，并不能自發地實現公平和保護弱者，還需通過建立相應的規制來糾正勞動力市場失靈的現象，從而實現市場秩序的公平和經濟效率的提升。為此，各個國家紛紛出臺相關法律法規和政策，以維護勞動者權益、促進就業公平。

我國勞動法律法規和政策體系日益健全、成效顯著。勞動法、勞動合同法、就業促進法、勞動爭議調解仲裁法、社會保險法等重要法律法規相繼頒布實施，為勞動力市場健康運行提供了法律保障；就業優先置于宏觀政策層面，積極的就業政策體系逐步完善，對促進就業發揮積極作用；功能健全、運行有序的人力資源市場體系基本形成，市場決定性作用愈加明顯，創造了良好的就業環境；以職業能力建設為核心的技能人才培養開發體系逐步建立，有利于技能人才成長和發揮作用的制度環境和社會氛圍不斷完善，促進勞動者就業能力、技能水平不斷提升；勞動關系的建立、運行和調整步入法治化軌道，勞動爭議處理確立了以協商、調解、仲裁、訴訟為主要環節的制度，勞動監察執法能力日益提升，基層勞動保障執法力量不斷加強，有力地保障了勞動者的基本權益；按勞分配為主體、多種分配方式并存的與市場經濟相適應的工資收入分配制度基本建立，并逐步改革和完善按要素分配的體制機制，促進勞動收入穩步增長；覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系日趨健全，有效發揮了“穩定器”和“安全網”作用。

勞動力市場發展日趨成熟

我國勞動力市場法規及政策體系日益健全，為勞動力市場有序運行提供了制度保障。從我國勞動力市場運行總體情況來看，就業形勢基本穩定，城鎮就業規模持續擴大，就業結構不斷優化，就業質量不斷提升，工資收入、就業環境、勞動關系、社會保障等方面也呈現積極向好發展趨勢，為經濟持續健康發展、社會大局穩定、人民生活持續改善奠定了良好基礎。

就業形勢總體穩定，就業結構不斷優化

我國實施就業優先戰略，將就業優先置于宏觀政策層面，采取多種措施積極促進就業，確保就業形勢總體穩定。2012年至2021年，全國城鎮新增就業年均為1307萬人。同時加強對失業的調控力度，有效應對疫情等風險挑戰，失業率總體保持在較低水平，2018年至2021年月平均城鎮調查失業率分別為4.93%、5.15%、5.62%和5.12%，低于調控目標。

隨著產業結構的優化調整以及工業化、城鎮化水平的提高，我國就業結構逐步優化。從產業分布來看，三次產業就業人員比重由2012年的33.5∶30.5∶36.0優化為2021年的22.9∶29.1∶48.0，第三產業就業比重顯著上升，成為吸納就業人數最多的產業。從城鄉結構來看，城鎮就業人員保持較快增長，數量從2012年的37287萬人上升到2021年的46773萬人，占全國就業人員總量的比重從2012年的48.9%上升到2021年的62.3%。

重點群體就業保障有力。高校畢業生人數逐年增長，但總體就業水平保持平穩；2021年農民工總量增至2.93億人，脫貧勞動力務工規模保持在3000萬人以上；失業人員、困難人員就業平穩，2012年以來，城鎮失業人員實現再就業均在500萬人以上，就業困難人員就業人數年均超170萬，零就業家庭實現動態清零。去產能職工、退捕漁民得到妥善安置，既服務保障了改革發展大局，也兜住兜牢了基本民生底線。

市場環境日益改善，服務體系不斷健全

人力資源市場配置機制基本形成。勞動者自由流動和自主擇業的社會環境日益改善，市場機制在人力資源配置中發揮了重要的基礎性作用，極大地提高了人力資源配置效率和水平，同時促進了勞動者跨地區跨部門流動。2021年我國流動人口規模達到3.84億人，占總人口比重27.2%。人口及勞動力遷移流動促進了人力資源空間的合理分布，提升了城鎮化水平，提高了全社會勞動參與率和勞動生產率。

人力資源服務體系不斷健全。面向城鄉全體勞動者的全方位公共就業服務體系進一步健全，覆蓋中央、省、市、縣（區）、街道（鄉鎮）、社區（行政村）的五級管理、六級服務的公共就業和人才服務網絡基本建立，基層就業設施建設不斷推進，公共就業服務機構免費提供的服務項目惠及所有求職者。與此同時，人力資源服務業發展迅速，截至2021年末，全行業共有人力資源服務機構5.91萬家，從業人員103.15萬人。

職業教育體系日益完善，勞動者技能水平不斷提升

我國不斷加大職業教育投入，辦學模式更加成熟，辦學特色日益凸顯，建成了世界上最大規模的職業教育體系，為培養大批適應經濟社會發展需要的技能人才、促進就業創業作出重要貢獻。2021年，全國共有高等職業學校1518所、中等職業學校7294所、技工院校2492所，職業教育在校生已超3000萬人。

我國推動建立終身職業技能培訓體系，面向城鄉各類有就業要求和培訓愿望的勞動者，開展多種形式就業技能培訓。“十三五”時期，全國共組織開展補貼性職業技能培訓近1億人次。培訓對象既包括在崗員工，也包括失業人員和轉崗職工，還包括城鄉未繼續升學的初高中畢業生、退役軍人、農民工、建檔立卡貧困家庭、農村“低保”家庭、困難職工家庭和殘疾人等。截至2021年底，全國技能人才總量超過2億人，高技能人才超過6000萬人，技能人才占就業人員總量的比例超過26%。

勞動收入穩步增長，勞動權益得到有效維護

隨著工資正常增長機制逐步健全，最低工資標準不斷提高，勞動者工資收入水平穩步增長。城鎮單位從業人員年平均工資從2012年的46769元提高到2021年的106837元，年均增長9.6%；城鎮私營單位從業人員年平均工資從2012年的28752元增加到2021年的62884元，年均增長9.1%。與此同時，收入差距逐步縮小，城鎮單位就業人員按行業平均工資最高與最低差距從3.96倍縮小到2.80倍。

勞動法律法規日益完善，勞動關系調整機制逐步健全，對維護勞動者勞動權益提供了制度保障。2021年，全年全國各級勞動人事爭議調解組織和仲裁機構辦結爭議案件252.0萬件，調解成功率73.3%，仲裁結案率97.0%，仲裁終結率71.1%。全年全國各級勞動保障監察機構共查處各類勞動保障違法案件10.6萬件，為85.3萬名勞動者追發工資等待遇79.9億元，督促用人單位與45.4萬名勞動者補簽勞動合同，督促3993戶用人單位辦理社保登記，依法取締非法職業中介機構1298戶。

社保覆蓋面不斷擴大，保障水平進一步提升

隨著社會保障各項制度頒布實施，我國社會保障制度實際覆蓋人數持續增長，社會保險各險種參保人數和參保率均顯著提升。2021年，全國基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險的參保人數分別達到10.29億人、13.63億人、2.30億人、2.83億人、2.38億人，與2012年相比，分別增長了30.6%、154.3%、51.3%、48.9%和54.5%。

養老金水平不斷提升，企業職工月人均養老金從1686元增長到2900多元，城鄉居民月人均養老金從82元增長到179元。職工醫保、居民醫保政策范圍內住院費用支付比例分別達到80%以上和70%左右。全國月平均失業保險金水平由707元提高到1585元。工傷保險待遇穩步提高，為廣大工傷職工提供了更有力的醫療救治和生活保障。生育保險人均生育待遇支出達到2.23萬元。

新形勢新技術新業態新挑戰

我國勞動力市場運行狀況總體向好，但隨著經濟下行壓力持續加大，人口數量和結構顯著變化，勞動力由“無限供給”轉向“有限供給”，新技術的快速發展和廣泛應用，對就業市場產生復雜而深刻的影響。

第一，經濟增速放緩等因素交織降低勞動力需求。我國經濟增長速度放緩，需求結構快速調整，外需不足、內需乏力、預期不穩，企業投資意愿不強，經濟運行中長期積累的風險尚未消除，疫情影響仍在一段時期內存在，外部經濟、金融環境的不確定性風險較大，穩定和擴大就業的壓力增大。部分地區經濟發展滯后，產業結構單一，新增和轉移崗位有限，就業問題尤為突出。部分企業特別是勞動密集型加工制造業和一些外向型企業，面臨經營綜合成本負擔較重、轉型升級困難、經濟效益下滑等問題，穩崗壓力較大。

第二，人口老齡化加深使勞動力供給“規模紅利”減退。我國已進入老齡化社會，并且老齡化速度較快。2021年末，全國60周歲及以上老年人口占總人口的18.9%，65周歲及以上老年人口占總人口的14.2%。16歲至59歲勞動年齡人口自2012年開始進入負增長的歷史拐點，2021年降至8.82億，占總人口的62.5%。受生活水平改善、教育年限延長、就業觀念變化等因素影響，勞動參與率也呈現逐年下降趨勢，勞動力供給從結構性過剩轉向結構性短缺，改變了勞動力市場中的供求關系，“規模紅利”減退使一些勞動密集型企業向海外遷移。此外，新生代與老一代勞動力也在發生更替，新生代勞動者文化素質在提高，就業預期也呈現新的變化，代際更替伴隨著勞動者就業觀念、職業選擇和發展需求正在快速發生轉變，對勞動就業帶來深刻影響，給勞動用工帶來新的挑戰。

第三，技術進步、產業轉型升級加劇就業結構性矛盾。新技術的應用在提高勞動生產力、變革生產關系的同時，也影響著就業數量、就業結構和人才需求等。特別是制造業中“機器換人”的趨勢更加明顯，將導致低技能勞動者需求萎靡和技術性失業。隨著數字技術發展更加迅速以及人工智能等廣泛應用，將使人類勞動從傳統的簡單體力工作向高創造性、高附加值工作轉移，但當前勞動者技能提升難以迅速跟上產業升級需求，就業結構性矛盾更加突出。在就業替代與就業創造過程中對勞動力市場形成的沖擊，最終需要較長時期才能建立起新的供需平衡狀態，在一定時期內低技能勞動力、新成長勞動力和轉移勞動力的就業問題比較突出。

第四，勞動力市場中一些不平衡不充分問題仍然存在。勞動報酬在初次分配中的比重仍然相對較低，工資收入分配差距較大，工資正常增長機制仍需完善；部分勞動者仍在較差的勞動條件下工作，不少人不得不通過加班、兼職等方式延長工作時間來賺取更多收入；戶籍歧視、性別歧視、年齡歧視、院校歧視等就業歧視現象仍然比較突出，影響就業公平；勞動關系處于矛盾多發期和凸顯期，農民工群體勞動合同簽訂率較低，勞動爭議案件數量居高不下；社會保險實際覆蓋率和保障水平仍需提高，滿足不同群體待遇公平、適應勞動者流動就業等方面有待加強。

第五，新就業形態勞動者權益保障制度短板亟需補齊。雖然新經濟形態日漸成為擴大就業的重要渠道，但也存在就業形式復雜、領域交織、邊緣模糊、勞動關系難以清晰界定等問題，就業不確定、不穩定因素較多，從業人員的權益保障處于模糊地帶，現行勞動法律法規、監管辦法、處理手段存在諸多不適應之處，勞動關系調處和爭議解決面臨較大困難。

激發各類勞動者的創新性和創造性

當前我國進入高質量發展的新階段，高質量發展是以提高發展質量和效益為中心的發展，是為了更好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展，發展成果最終要落到增進人民福祉上，讓廣大勞動者實現高質量充分就業。要以就業優先為前提，通過健康、持續、綠色的發展帶動就業增長，通過高質量發展帶動實現高質量就業，為勞動者創造更多的體面就業崗位，使人民共享發展成果。促進高質量充分就業，相關法規及政策體系要更加注重系統性、協同性和整體性，強化就業促進和人力資本投資的政策，并將底線性的“弱有所扶”政策和重點性的“機會均等”政策相結合。

第一，就業促進方面，要強化就業優先導向，充實就業優先政策工具箱，建立適應數字經濟時代的積極就業政策體系。進一步消除造成勞動力市場分割的因素，破除影響勞動者自由流動的壁壘，同時減少不正常干預勞動力市場、影響市場競爭性的制度障礙，增加勞動力市場的流動性，推動實現公共服務均等化、就業機會和就業待遇公平化，為各類勞動者提供平等的就業機會。進一步提升政策服務的精準性，提高就業服務能力，加大對重點群體的就業支持力度，做好困難群體就業兜底幫扶。

第二，人力資源開發方面，這是推進高質量發展的關鍵，有助于人力資本的積累和勞動生產率的提升。健全終身職業技能培訓制度，加大職業教育支持力度，提升職業技能培訓供給能力，健全對技能人才培養、評價、選拔、使用、激勵等各個環節的管理制度，完善技術規范和評價體系，加強多方主體投入，提升教育培訓質量，培養適應產業發展的人才隊伍，破解結構性矛盾問題。

第三，勞動用工管理方面，及時推出有利于提高勞動力市場競爭性和靈活性的規制，如確保就業公平等維護市場正常運行的制度；完善勞動基準，規范工資、工時、休息休假、勞動安全衛生等勞動標準，將法定勞動基準由勞動關系的基準擴展為勞動的基準，對不同形式的勞動者提供底線保護；審慎實施對于可能導致勞動力市場僵化、有損勞動力市場靈活性的規制措施，對部分可能抑制勞動力市場流動性和競爭性的制度條款進行調整。改革退休制度對于應對人口老齡化、增強養老金可持續性、更有效利用人力資源具有積極意義，但可能會加劇部分大齡人員就業困難，要進一步完善大齡勞動者就業促進及勞動權益保障政策。

第四，收入分配方面，注重發揮市場機制的決定作用，構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的制度體系。推進最低工資和工資支付保障立法，對最低工資制度、工資指導線制度等進行調整完善。兼顧效率與公平，建立更加合理的收入分配秩序，確保工資收入與勞動生產率同步增長，縮小不合理的收入差距。

第五，社會保障方面，堅持托底的思路，積極擴大社會保障覆蓋面，實現全民參保。實行社會保障體系城鄉一體化，逐漸建立統一的養老、醫療制度。提升轉移接續的便利化程度，適時提升統籌層次。在提供基本保障的同時，確保社保基金的安全性和可持續性。實施更加積極的失業保險制度，發揮好失業保險的保障作用，強化對再就業的激勵性。

第六，新就業形態規制方面，應繼續秉持包容審慎的態度，支持與規范發展并重，要注意加強基本權益的保護，在認定勞動關系較為困難的前提下，建議針對不同細分行業出臺專項用工指引，完善勞動基準，積極探索建立新就業形態從業人員的職業傷害保障和失業保險制度。同時要發揮平臺企業協調勞動關系的主動性，加強行業工會建設。

來源：《經濟日報》