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數字經濟已成為引領全球經濟社會變革、推動我國經濟高質量發展的重要引擎。數據作為新型生產要素，成為數字經濟深化發展的核心，正在推動生產方式、生活方式和治理方式深刻變革。為規范數據資源開發與利用，營造良好的數字生態，《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《意見》）近日發布。《意見》從數據產權、流通交易、收益分配、安全治理四方面系統性地構建了數據要素基礎制度，并提出了20項重點措施，凸顯了問題與目標導向的有機統一，兼顧理論與實踐，為實現數字基礎扎實、數字能力突出、數字應用創新的數字生態奠定了堅實基礎。

一、開啟建設數據基礎制度體系的系統工程

為構建高效、規范的數據要素市場，目前國內已進行不少探索與實踐，如部分省市設立數據交易所、發布相關數據交易規則等。但從運行情況看，由于多方對數據要素的流通規律把握不足，數據要素市場仍存在準入門檻不明確、產權制度模糊、交易規則不明晰、分配機制不合理、治理不完善等亟待解決的問題，阻礙了數據要素市場進一步發展和完善。黨中央、國務院高度重視數據基礎制度的建設工作。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》設專節強調數據要素市場規則構建，支撐數字生態建設。《“十四五”數字經濟發展規劃》和《關于加快建設全國統一大市場的意見》均圍繞數據要素市場培育，對數據基礎制度建設提出了指導意見和工作要求。

夯實數據基礎制度、激發數據活力的關鍵舉措將支撐數據要素市場培育、促進數字經濟高質量發展、營造良好的數字生態。為激發數據要素活力，需要從經濟、技術、安全、開放等多個領域推動工作，圍繞部分領域或主體建設的規章制度往往較難在推廣實踐中達到設計預期。數據基礎體制的建設要堅持系統思維，以數據合規高效流通使用為重要主線，全局把握數據要素流動中互聯互通、相互制約與作用的各個環節，充分考慮各方權責，完善基礎制度框架，鼓勵創新探索，強調及時評估與動態調整，這將成為構建數據基礎制度體系的系統工程。《意見》出臺實施，將進一步建立健全數據產權制度、保證數據流通安全合規高效、完善數據價值的分配機制、理論與實踐結合開展數據流通創新，完善數據要素治理體系，進而賦能實體經濟，為推動數字經濟高質量發展提供有力支撐。

二、健全數據基礎全鏈條，推進數據制度開放創新

（一）產權制度是數據流通的根本

??數據權屬是數據交易的本質和核心，是構建數據要素市場的基礎。由于數據的非競爭性，數據所有權界定困難，只有針對數據建設專門的權屬機制，明確數據各方的權利與責任，才能推行數據流通。《意見》圍繞數據權屬，探索建立數據產權制度，推動數據相關權利結構性分置與有序流通，逐步形成中國特色的數據產權制度體系。數據基礎制度建設讓數據使用、流通有據可依，規范公共、企業及個人數據利用方式，保障各方權益，有利于激發數據市場的活力，推進數字經濟進一步發展。具體措施包括探索數據產權結構性分置制度，明確數據流通全流程中各方的合法權利；推進實施公共、企業及個人數據的確權授權機制；建立健全各參與方合法權益保護制度，保障數據產品的財產性權益。

（二）數據合規促進數據的高效流通

數據相較于傳統的土地、勞動力等生產要素，其生產、儲存、使用方式都發生了根本性改變。隨著數字科技的進步，數據的流通使用越發便捷，市場中也出現了數據流通需求，但數據合規應是數據流通的根本保障。一方面，數據種類繁雜，數據規范化使數據便于參與方處理，降低交易難度；另一方面，數據交易過程復雜，交易全流程需要監督，數據合規減少了監管難度，保障維護了交易各參與方的利益。《意見》針對數據合規，提出完善數據全流程合規與監管規則體系，統籌構建規范高效的數據交易場所，培育數據要素流通和交易服務生態；從而最終建立數據來源可確認、使用范圍可界定、流程過程可追溯、安全風險可防范的數據可信流通體系，形成合規高效、場內外結合的數據要素流通和交易制度。

（三）收益分配激勵機制將推動數據價值釋放

基于數據產權的收益分配是參與數據流通，實現數據價值釋放的根本性激勵。通過數據的流通和交易環節，數據能夠實現與其他生產要素相結合，通過共享共用，產生放大、疊加和倍增作用。數據在生產、交易中產生價值，市場需要對數據的價值進行準確評估，根據貢獻在參與者之間進行分配，“多勞多得”，促進參與方合作共贏。因此，公平的分配機制可以保障數據相關方的利益，吸引更多數據持有者參與數據流通。

（四）安全治理明確數據監管的“規”和“度”

數據要素市場面向實踐的創新發展迫切需要權衡好數據安全保障與隱私保護，即安全治理將貫穿數據供給、流通、交易的全過程。因此，打造安全可控、應用有效的數據要素治理制度勢在必行。《意見》準確把握政府、企業、社會組織三方定位，統籌發展和安全，加強數據分類分級管理，把必須管好的管好，對可以探索創新的領域保持政策彈性，形成政府監管、市場自律、行業自治、國內外統籌的多元治理結構。一方面，相關制度應明確監管底線和紅線、壓實企業治理責任，令企業有制可循、有規可依，使得數據要素流通帶來的風險安全可控。另一方面，要建立健全鼓勵創新、包容創新的容錯糾錯機制。制定流通和交易負面清單，及時預警，減少企業的違規風險，進一步提供更多創新發展的空間。

（五）理論與實踐并重推進制度完善，創新與開放引領國際生態

數據作為新的生產要素衍生了新的經濟模式、業態和思維。在數據影響經濟發展的規律層面，尚沒有完備的理論。因此，數據基礎制度建設仍應采取理論與實踐并重的發展方式，即理論上加深數據要素對于經濟發展作用機制的研究，實踐中探索可行的數據基礎制度模式。

開放是引領創新的動能。數據要素具備全球化屬性，數字技術將各國的政治、經濟、社會等領域更緊密地連接在一起，全球數字化發展也形成了“國際數字生態”。生態具有整體性、動態性、關聯性、層次性與聚集性等特征，各國在不同領域的競爭與合作中相互影響，生態格局也在動態演變的過程之中。我國將基于高質量數字化發展，快速研判新形勢下的國際生態格局，積極引領國際數字生態發展，數據基礎制度為培育接軌國際的數據要素市場提供了更多保障。

三、激發數據活力，營造良好數字生態

營造良好數字生態是實現高質量數字化發展、建設數字中國的重要內容。數據基礎制度通過規范數據要素市場運行完善數字規則體系，將進一步激發數據活力，有助于促進數字經濟健康發展、提升我國在全球數字領域的競爭能力。《意見》中的規則為營造充滿活力、防范高風險的數字生態做了制度準備。從發展的內在機制看，數字生態發展水平的提高可從數字基礎、數字能力和數字應用三個維度切入。

加強數字基礎方面，要統籌優化數據交易場所的規劃布局，建立集約高效的數據流通基礎設施；要順應經濟社會數字化轉型發展趨勢，提高數據要素供給數量和質量；要加大對數據要素市場發展的支持力度，做大做強數據要素型企業，探索數據資產入表新模式。

提升數字能力方面，要引導行業協會等社會力量推動數據要素相關安全技術研發和服務；要建立數據要素流通使用全過程的合規公證、安全審查、監測預警等，指導各方履行安全責任和義務。

深化數字應用方面，要完善和規范數據流通規則，構建在使用中流通、場內場外相結合的交易制度體系，規范引導場外交易，培育壯大場內交易；要鼓勵公共數據在“原始數據不出域、數據可用不可見”前提下，根據數據應用場景，探索無償和有償相結合的使用模式。

“十四五”時期，我國數字經濟轉向深化應用、規范發展、普惠共享的新階段。規范數據資源利用，激發數據要素潛能，成為當前數字經濟高質量發展的重點和難點。《意見》通過完善基礎制度的規劃和設計，以數據權屬、流通規范、收益分配、安全治理為重點，統籌兼顧發展和安全、效率和公平、國內和國際，提出了符合數字經濟發展規律的數據基礎體制系統建設思路。《意見》發布與實施，將有力推動數據基礎制度建設、進一步激發數據活力，提升數字化轉型質量，推動數字生態持續向好發展。

來源：《光明日報》