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　　胡錦濤所作的十七大報(bào)告提出：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系。加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)。加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。”

　　報(bào)告有關(guān)“大部門體制”的提法頗引人關(guān)注。“大部門體制”(簡(jiǎn)稱“大部制”)的確切含義是什么？進(jìn)行大部門體制改革與我國(guó)正在推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)體制改革是什么關(guān)系？它對(duì)我國(guó)下一步改革有何預(yù)示意義？本報(bào)就此展開(kāi)訪談。

    訪談對(duì)象

    汪玉凱 國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授

    張成福 中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授

　　本報(bào)時(shí)事訪談員 張健康 北京報(bào)道

　　大部制意味著政府減少微觀干預(yù)

　　背景：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的政府部門設(shè)置普遍呈現(xiàn)出“機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，職能范圍廣泛”的特點(diǎn)，比如美國(guó)的部級(jí)機(jī)構(gòu)只有15個(gè)、英國(guó)18個(gè)、加拿大19個(gè)、澳大利亞16個(gè)、法國(guó)18個(gè)、德國(guó)14個(gè)、西班牙15個(gè)、日本12個(gè)、韓國(guó)18個(gè)、新加坡15個(gè)。它們的一些大部門(giant department)可能下轄20多個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和幾十個(gè)咨詢委員會(huì)，管理范圍幾乎涵蓋所有相關(guān)或相近行業(yè)。

　　新京報(bào)：十七大報(bào)告首次明確提出了要進(jìn)行大部門體制的探索，大部門體制所謂的“大”，究竟應(yīng)該包含哪些內(nèi)容呢？

　　汪玉凱：根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐，所謂大部制就是將一些職能相近或相關(guān)的部門整合為一個(gè)大部，將原來(lái)的部委改為內(nèi)設(shè)的職能司局，或者由部委管理但又具有一定獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)。如法國(guó)的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和工業(yè)部，不僅負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)政政策和工業(yè)政策，而且負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)宏觀管理、財(cái)政預(yù)算和決算、轉(zhuǎn)移支付、國(guó)際貿(mào)易、稅收管理、第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的政策和協(xié)調(diào)，下轄機(jī)構(gòu)包括海關(guān)、稅收、統(tǒng)計(jì)、貿(mào)易、公平交易監(jiān)督等，僅巴黎本部的工作人員就接近1萬(wàn)人。因而，大部門體制所謂的“大”至少應(yīng)包含“組織規(guī)模大、職能范圍廣”的意思。

　　新京報(bào)：組織形式和職能范圍的變化，可能給政府管理經(jīng)濟(jì)的方式帶來(lái)什么樣的變化？

　　汪玉凱：可以簡(jiǎn)單概括為“更強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)”。具體到我國(guó)的情況，我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代傳留下來(lái)的，明顯存在機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)細(xì)、政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理太過(guò)微觀、具體的問(wèn)題，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的管理則應(yīng)該以公共服務(wù)、宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管為主，機(jī)構(gòu)設(shè)置宜粗不宜細(xì)。

　　另外，進(jìn)行大部制改革最直接的效果是可以減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、整合編制和人力資源，從而避免因部門職能交叉、權(quán)責(zé)不清而導(dǎo)致的政出多門、相互推諉，因部門利益特點(diǎn)突出而導(dǎo)致的國(guó)家政策被“挾持”等問(wèn)題。

　　張成福：大部制改革是自2002年3月九屆全國(guó)人大五次會(huì)議明確提出要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要進(jìn)行行政管理體制改革以來(lái)，政府改革和行政管理體制改革思路的延續(xù)。當(dāng)時(shí)的《政府工作報(bào)告》提出，要“切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)”。隨后，國(guó)務(wù)院按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離”的原則對(duì)一些部委進(jìn)行了重組———“合并同類項(xiàng)”和成立新的機(jī)構(gòu)。大部制改革實(shí)際上從那時(shí)已經(jīng)開(kāi)始。

　　經(jīng)濟(jì)體制改革遭遇行政管理體制瓶頸

　　背景：最近幾年，國(guó)家連出重拳，力圖通過(guò)緊縮信貸等辦法防止經(jīng)濟(jì)過(guò)熱。但是，今年7月初，國(guó)家信息中心宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)課題組發(fā)表的《2007年上半年宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與趨勢(shì)預(yù)測(cè)》得出結(jié)論說(shuō)，第二季度與第一季度相比，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中偏快轉(zhuǎn)向過(guò)熱的特征更加明顯；貨幣流動(dòng)性過(guò)剩局面更加嚴(yán)峻，狹義貨幣M1的增速加快表明貨幣活躍程度明顯提高，銀行信貸偏快的狀況沒(méi)有扭轉(zhuǎn)。

　　新京報(bào)：大部門體制是被十七大報(bào)告作為行政管理體制改革的重要內(nèi)容之一提出來(lái)的，而2005年中央出臺(tái)的“十一五規(guī)劃綱要”已明確提出：“加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對(duì)外開(kāi)放水平的關(guān)鍵。”這是否表明，我國(guó)的改革，特別是經(jīng)濟(jì)體制改革，已經(jīng)遇到瓶頸，必須通過(guò)政府改革和行政管理體制改革來(lái)繼續(xù)推向深入？

　　汪玉凱：自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)經(jīng)歷了5次大的行政管理體制改革(分別是1982年、1988年、1993年、1998年和2003年)，每次改革均會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化。但是至今我國(guó)的行政管理體制仍未徹底完成由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管制型、全能型政府，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的規(guī)制型、服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，一些深層次的問(wèn)題仍未得到根本解決。而且經(jīng)過(guò)近30年的以經(jīng)濟(jì)體制改革帶動(dòng)其他改革的嘗試，我們?nèi)找姘l(fā)現(xiàn)，許多問(wèn)題聚焦到了政府身上。換言之，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政府自身及行政管理體制亦必須進(jìn)一步改革，否則很可能影響其他方面改革的深入。因而，可以說(shuō)，新一輪政府改革和行政管理體制改革勢(shì)必成為推動(dòng)我國(guó)改革的第二級(jí)火箭。

　　張成福：我的一個(gè)基本判斷是，我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制基本是與現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，否則沒(méi)法解釋過(guò)去近30年我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所取得的成就。我們之所以仍要大力推進(jìn)行政管理體制改革，主要原因有二：第一，現(xiàn)行行政管理體制與建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)相比落后了；第二，行政管理體制作為連接經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和社會(huì)管理體制的中介點(diǎn)，任何一方出現(xiàn)問(wèn)題均會(huì)反映到政府身上，任何一個(gè)體制發(fā)生變化均會(huì)要求行政管理體制進(jìn)行相應(yīng)的改革。

　　新京報(bào)：目前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的問(wèn)題，哪些與政府改革和行政管理體制改革相對(duì)滯后、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)細(xì)有關(guān)？

　　汪玉凱：我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在三個(gè)突出的問(wèn)題，與政府改革和行政管理體制相對(duì)滯后、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)細(xì)有關(guān)：經(jīng)濟(jì)過(guò)熱趨勢(shì)日益明顯、環(huán)境污染嚴(yán)重、貧富差距過(guò)大。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)熱的苗頭早已顯現(xiàn)，中央宏觀調(diào)控措施效果不明顯，與部門之間利益特點(diǎn)比較突出不無(wú)關(guān)系；環(huán)境污染嚴(yán)重被公認(rèn)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式存在問(wèn)題，而轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的戰(zhàn)略始終落不到實(shí)處的背后，則是政府部門過(guò)多參與微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、公共服務(wù)職能薄弱的結(jié)果；貧富差距過(guò)大的直接原因，是政府的分配政策出現(xiàn)了問(wèn)題，而某些分配政策之所以會(huì)偏離社會(huì)公正的軌道，很大程度上是各個(gè)部門利益博弈、相互妥協(xié)的結(jié)果。

　　張成福：我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題集中表現(xiàn)為不均衡性進(jìn)一步顯現(xiàn)：一個(gè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身不均衡，突出表現(xiàn)為資源短缺和環(huán)境破壞，發(fā)展的持續(xù)性受到威脅；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)事業(yè)發(fā)展不均衡。之所以會(huì)出現(xiàn)上述問(wèn)題，一個(gè)最重要的原因便是，政府部門過(guò)多、過(guò)細(xì)地介入了微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，而對(duì)社會(huì)管理、公共服務(wù)、宏觀調(diào)控投入不夠。

　　大部制主要目的是為了集中和綜合決策

　　背景：湖北隨州市委書記、十七大代表馬明清接受媒體采訪時(shí)說(shuō)，隨州市自2000年成為地級(jí)市起，便開(kāi)始進(jìn)行大部制的探索和實(shí)踐，節(jié)約了行政成本，提高了行政效率。但是，到后來(lái)，一些合署辦公的部門因?yàn)槭艿椒N種壓力，不得不分設(shè)。馬明清得出的結(jié)論是：“大部門體制要成功，必須自上而下改革。”

　　新京報(bào)：我們進(jìn)行大部門建制時(shí)，應(yīng)如何克服目前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的上述問(wèn)題呢？

　　汪玉凱：根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，大部制應(yīng)該堅(jiān)決實(shí)行決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離。為此，既可以按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的原則對(duì)整個(gè)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，亦可以從部委內(nèi)部進(jìn)行職能劃分。后一種方案更切實(shí)可行。

　　新京報(bào)：但是，部門的重組必然涉及部門之間權(quán)力和利益的重新分配，面對(duì)的阻力可想而知。而且部級(jí)機(jī)構(gòu)數(shù)目的減少不見(jiàn)得整個(gè)政府的規(guī)模會(huì)減小，甚至可能進(jìn)一步擴(kuò)大。如此一來(lái)，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)改革落空，機(jī)構(gòu)更加臃腫，進(jìn)而影響行政效率？

　　汪玉凱：首先必須明確，推行大部制的主要目的不是要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和裁減人員，而是為了集中和綜合決策，提高決策的科學(xué)性和有效性。另外，我們應(yīng)該看到，近30年改革成果的積累，使得我國(guó)的行政管理體制已經(jīng)基本具備了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)型向基本適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要過(guò)渡的現(xiàn)實(shí)條件。但必須承認(rèn)，政府改革和行政管理體制改革越到后期，必然面臨越來(lái)越強(qiáng)大的因?yàn)闄?quán)力利益化而產(chǎn)生的阻力。

　　新京報(bào)：應(yīng)從哪里尋找克服因權(quán)力利益化而產(chǎn)生的改革障礙的動(dòng)力呢？

　　張成福：正如前面所提到的那樣，行政管理體制是連接經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和社會(huì)管理體制的中介點(diǎn)，必須因其他體制改革而改革。反過(guò)來(lái)，行政管理體制改革亦要求經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)管理體制的改革同步推進(jìn)，改革方案必須重視整體設(shè)計(jì)，避免“孤軍深入”。

　　汪玉凱：一方面的確需要進(jìn)行改革策略的創(chuàng)新，如設(shè)法超越部門利益等。但我認(rèn)為，更重要的是必須穩(wěn)妥推進(jìn)政治改革，尤其是干部選拔制度的改革。只有跳出行政層面，從更高的政治層面發(fā)掘資源，才有可能使包括大部制在內(nèi)的新一輪政府改革和行政管理體制改革獲得成功。