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　　胡錦濤所作的十七大報告提出：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。健全政府職責體系，完善公共服務體系。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預。加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。”

　　報告有關“大部門體制”的提法頗引人關注。“大部門體制”(簡稱“大部制”)的確切含義是什么？進行大部門體制改革與我國正在推進的經濟體制改革是什么關系？它對我國下一步改革有何預示意義？本報就此展開訪談。

    訪談對象

    汪玉凱 國家行政學院公共管理教研部教授

    張成福 中國人民大學公共管理學院副院長、教授

　　本報時事訪談員 張健康 北京報道

　　大部制意味著政府減少微觀干預

　　背景：市場經濟發達國家的政府部門設置普遍呈現出“機構數量較少，職能范圍廣泛”的特點，比如美國的部級機構只有15個、英國18個、加拿大19個、澳大利亞16個、法國18個、德國14個、西班牙15個、日本12個、韓國18個、新加坡15個。它們的一些大部門(giant department)可能下轄20多個執行機構和幾十個咨詢委員會，管理范圍幾乎涵蓋所有相關或相近行業。

　　新京報：十七大報告首次明確提出了要進行大部門體制的探索，大部門體制所謂的“大”，究竟應該包含哪些內容呢？

　　汪玉凱：根據市場經濟發達國家的實踐，所謂大部制就是將一些職能相近或相關的部門整合為一個大部，將原來的部委改為內設的職能司局，或者由部委管理但又具有一定獨立性的機構。如法國的經濟、財政和工業部，不僅負責經濟政策、財政政策和工業政策，而且負責經濟宏觀管理、財政預算和決算、轉移支付、國際貿易、稅收管理、第一產業、第二產業和第三產業的政策和協調，下轄機構包括海關、稅收、統計、貿易、公平交易監督等，僅巴黎本部的工作人員就接近1萬人。因而，大部門體制所謂的“大”至少應包含“組織規模大、職能范圍廣”的意思。

　　新京報：組織形式和職能范圍的變化，可能給政府管理經濟的方式帶來什么樣的變化？

　　汪玉凱：可以簡單概括為“更強調宏觀調控，減少對微觀經濟運行的干預”。具體到我國的情況，我國現行的行政管理體制是從計劃經濟時代傳留下來的，明顯存在機構設置過細、政府對經濟運行管理太過微觀、具體的問題，而市場經濟條件下，政府對經濟運行的管理則應該以公共服務、宏觀調控和市場監管為主，機構設置宜粗不宜細。

　　另外，進行大部制改革最直接的效果是可以減少領導職數、整合編制和人力資源，從而避免因部門職能交叉、權責不清而導致的政出多門、相互推諉，因部門利益特點突出而導致的國家政策被“挾持”等問題。

　　張成福：大部制改革是自2002年3月九屆全國人大五次會議明確提出要根據市場經濟需要進行行政管理體制改革以來，政府改革和行政管理體制改革思路的延續。當時的《政府工作報告》提出，要“切實把政府職能轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來”。隨后，國務院按照“決策、執行、監督分離”的原則對一些部委進行了重組———“合并同類項”和成立新的機構。大部制改革實際上從那時已經開始。

　　經濟體制改革遭遇行政管理體制瓶頸

　　背景：最近幾年，國家連出重拳，力圖通過緊縮信貸等辦法防止經濟過熱。但是，今年7月初，國家信息中心宏觀經濟形勢課題組發表的《2007年上半年宏觀經濟形勢分析與趨勢預測》得出結論說，第二季度與第一季度相比，經濟運行中偏快轉向過熱的特征更加明顯；貨幣流動性過剩局面更加嚴峻，狹義貨幣M1的增速加快表明貨幣活躍程度明顯提高，銀行信貸偏快的狀況沒有扭轉。

　　新京報：大部門體制是被十七大報告作為行政管理體制改革的重要內容之一提出來的，而2005年中央出臺的“十一五規劃綱要”已明確提出：“加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵。”這是否表明，我國的改革，特別是經濟體制改革，已經遇到瓶頸，必須通過政府改革和行政管理體制改革來繼續推向深入？

　　汪玉凱：自改革開放以來，我國已經經歷了5次大的行政管理體制改革(分別是1982年、1988年、1993年、1998年和2003年)，每次改革均會帶來經濟體制改革的進一步深化。但是至今我國的行政管理體制仍未徹底完成由計劃經濟時代的管制型、全能型政府，向市場經濟時代的規制型、服務型政府的轉變，一些深層次的問題仍未得到根本解決。而且經過近30年的以經濟體制改革帶動其他改革的嘗試，我們日益發現，許多問題聚焦到了政府身上。換言之，隨著市場經濟體制改革的深入，政府自身及行政管理體制亦必須進一步改革，否則很可能影響其他方面改革的深入。因而，可以說，新一輪政府改革和行政管理體制改革勢必成為推動我國改革的第二級火箭。

　　張成福：我的一個基本判斷是，我國現行的行政管理體制基本是與現行的經濟體制相適應的，否則沒法解釋過去近30年我國經濟發展所取得的成就。我們之所以仍要大力推進行政管理體制改革，主要原因有二：第一，現行行政管理體制與建立市場經濟體制的目標相比落后了；第二，行政管理體制作為連接經濟體制、政治體制和社會管理體制的中介點，任何一方出現問題均會反映到政府身上，任何一個體制發生變化均會要求行政管理體制進行相應的改革。

　　新京報：目前經濟運行中存在的問題，哪些與政府改革和行政管理體制改革相對滯后、政府機構設置過細有關？

　　汪玉凱：我國目前的經濟運行中存在三個突出的問題，與政府改革和行政管理體制相對滯后、政府機構設置過細有關：經濟過熱趨勢日益明顯、環境污染嚴重、貧富差距過大。經濟運行過熱的苗頭早已顯現，中央宏觀調控措施效果不明顯，與部門之間利益特點比較突出不無關系；環境污染嚴重被公認是經濟增長方式存在問題，而轉變經濟增長方式的戰略始終落不到實處的背后，則是政府部門過多參與微觀經濟運行、公共服務職能薄弱的結果；貧富差距過大的直接原因，是政府的分配政策出現了問題，而某些分配政策之所以會偏離社會公正的軌道，很大程度上是各個部門利益博弈、相互妥協的結果。

　　張成福：我國目前的經濟社會發展問題集中表現為不均衡性進一步顯現：一個是經濟發展本身不均衡，突出表現為資源短缺和環境破壞，發展的持續性受到威脅；二是經濟發展與社會事業發展不均衡。之所以會出現上述問題，一個最重要的原因便是，政府部門過多、過細地介入了微觀經濟運行，而對社會管理、公共服務、宏觀調控投入不夠。

　　大部制主要目的是為了集中和綜合決策

　　背景：湖北隨州市委書記、十七大代表馬明清接受媒體采訪時說，隨州市自2000年成為地級市起，便開始進行大部制的探索和實踐，節約了行政成本，提高了行政效率。但是，到后來，一些合署辦公的部門因為受到種種壓力，不得不分設。馬明清得出的結論是：“大部門體制要成功，必須自上而下改革。”

　　新京報：我們進行大部門建制時，應如何克服目前經濟運行中存在的上述問題呢？

　　汪玉凱：根據市場經濟發達國家的經驗，大部制應該堅決實行決策、執行和監督分離。為此，既可以按照決策、執行、監督分離的原則對整個政府機構進行重組，亦可以從部委內部進行職能劃分。后一種方案更切實可行。

　　新京報：但是，部門的重組必然涉及部門之間權力和利益的重新分配，面對的阻力可想而知。而且部級機構數目的減少不見得整個政府的規模會減小，甚至可能進一步擴大。如此一來，會不會出現改革落空，機構更加臃腫，進而影響行政效率？

　　汪玉凱：首先必須明確，推行大部制的主要目的不是要精簡機構和裁減人員，而是為了集中和綜合決策，提高決策的科學性和有效性。另外，我們應該看到，近30年改革成果的積累，使得我國的行政管理體制已經基本具備了由計劃經濟型向基本適應市場經濟需要過渡的現實條件。但必須承認，政府改革和行政管理體制改革越到后期，必然面臨越來越強大的因為權力利益化而產生的阻力。

　　新京報：應從哪里尋找克服因權力利益化而產生的改革障礙的動力呢？

　　張成福：正如前面所提到的那樣，行政管理體制是連接經濟體制、政治體制和社會管理體制的中介點，必須因其他體制改革而改革。反過來，行政管理體制改革亦要求經濟、政治和社會管理體制的改革同步推進，改革方案必須重視整體設計，避免“孤軍深入”。

　　汪玉凱：一方面的確需要進行改革策略的創新，如設法超越部門利益等。但我認為，更重要的是必須穩妥推進政治改革，尤其是干部選拔制度的改革。只有跳出行政層面，從更高的政治層面發掘資源，才有可能使包括大部制在內的新一輪政府改革和行政管理體制改革獲得成功。