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    政府體制改革難以深入的重要原因之一是社會自治的薄弱，使政府權力下放缺乏社會承接基礎。有了社會自治，才能為政府職能轉變提供社會基礎，從而有利于政府體制改革的深入。同樣，有了社會自治，政府決策更科學、政府權威才有可能提升

　　在黨的十七大報告中，關于中國特色社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“四位一體”的嶄新表述，蘊涵著豐富的深意。

　　探求長效調控新模式

　　報告將“社會建設”歸納為：要著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會。

　　這一概括，進一步回答了“為誰發展”的重要問題。這一社會建設目標的打造，需要各級政府和各部門面對新形勢，轉變思路，轉變政府管理職能。正如報告指出的，要實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能。

　　目前，在如何建立市場經濟健康秩序中，我們遇到了一些棘手的問題：如城管對小商小販、環保局對環境污染、建委對物業管理、建設部對房地產價格、衛生部對醫患關系、教育部門對教育亂收費、證監會對股市管理等。為了解決這些突出問題，政府部門運用加強行政責任制的辦法，千方百計提高行政管理效率。但是，由于沒有充分調動社會當事人的積極參與，管理效率受到很大限制。

　　在筆者看來，政府有必要從直接管理變間接管理，通過培育市場主體自治能力，建立市場主體自治規范，探索一種市場主體自治加政府調控的長期有效解決難點問題的新模式。

　　細分公共利益

　　創建各類自治組織

　　首先需要對于公共利益的存在形態作進一步細分。公共利益可以存在于民眾個人利益的集合中，也可以存在于政府的公共管理中。政府的作用就是找到民眾維持生計、追求個人利益的活動與整個社會公共利益之間的內在的共同點，用尊重民眾個人利益、幫助民眾實現合法的個人利益的管理方式維護公共利益，這是政府維護公共利益的首要工作。

　　政府維護公共利益絕不是絕對地排斥民眾追求個人利益，而是將維護民眾追求個人利益的行為本身看成是政府維護公共利益的重要內容。比如在城市中完全可以在特定區域設立一些讓小商小販經營的早市、午市、夜市，既方便民眾，又解決就業；幫助礦工在小煤窯被關閉后找到工作，小煤窯的關閉就容易得多；給予醫生應有的人力資本產權利益，以藥養醫就不會被競相效仿；使創新者比不創新者獲得更多利益回報，人們就不會有如此高的炒股投機熱情。

　　其次，有必要主動幫助民眾在創業過程中成立各種類型的自治組織。與其成立越來越多的政府行政組織解決已經存在的社會矛盾，不如事先就建立各種自治組織，盡可能防止社會矛盾的產生。比如目前物業與業主的矛盾比較突出，但是，各地建委對業主成立業主委員會卻不夠主動支持，這樣一來當物業與業主發生矛盾時，業主自然就去找當地政府，如果當地政府主動幫助業主成立業主委員會，支持業主委員會與物業之間形成談判協商的關系，業主就不可能凡事都找政府；比如教育領域的亂收費問題，往往等問題嚴重了由教育行政部門出面解決，實際上，成立家長委員會對學校財務進行監督，就可以監控學校的收費，在很大程度上防止亂收費現象。

　　自治組織的制衡與約束

　　三是建立社會自治組織之間的制衡關系。自治組織是以民眾維護自身利益為目標建立的，維護個人利益與維護公共利益既有一致的方面，也有矛盾的方面，自治組織也可能在維護自身利益時侵害社會公共利益，政府既不能因為害怕自治組織侵害公共利益而不允許成立自治組織，也不能放任自治組織以侵害公共利益的方式維護自身利益，最好的辦法是有意識地在各種自治組織之間建立起能夠互相監督、互相約束的制衡關系，政府則為公共利益而把握住這種平衡關系。

　　比如方便面行業協會擅自漲價的行為，是在消費者維權組織不健全的制度環境中的強勢行為，這種行為光靠政府的行政命令加以控制是控制不住的，只有當法律規定方便面協會的漲價必須與消費者協會談判協商后才可實行，擅自漲價可以被判違法，要承擔法律責任，方便面協會才不敢擅自行動，消費者協會應該成為價格調整的參與者，才能形成價格制定中的制衡關系。

　　又比如城市規劃和地區環保問題日益嚴重，如果改革開放一開始，讓地區居民、專家及社會志愿者參與規劃和環保的社會評價，參與規劃和環保的社會監督，就不可能使城市規劃和環保存在目前如此嚴重的弊端。

　　四是嚴格要求自治組織在建立開始，就制定自我約束的規章制度，自覺成為有責任的社會團體，民眾通過自治組織追求個人利益的行為可以促進公共利益，也可以侵害公共利益。教育、醫療、工業、服務業等行業協會都有可能利用信息的獨占性為本行業謀利，在信息不對稱條件下，完全依賴道德的自律不現實，完全靠外部的制約也不可能，在道德自律和外部制約之前，需要社會自治組織建立自我約束規范并將規范公示于社會接受監督。

　　提供自治的社會條件

　　五是政府不僅引導自治組織建立自治規則，而且應該在市場自治組織規范的基礎上提供能夠使民眾自治的社會條件，比如社會人力資本信用體系的建立。普通民眾、中小企業創新創業基礎薄弱，不可能靠貨幣資本信用體系提供完全的信用保障，必須建立人力資本信用。那些具有創業創新型人力資本的所有者，可以憑借自身的信用為自己擔保，由社會加以監控，為了人力資本信用數據信息的全面完善，政府可提供一定的公共財政資金，扶持民間信用機構，將市場主體的道德規范商業信譽用信用擔保體系進行全過程監控，這種以人力資本為本的信用擔保制度，將防止道德風險作為監控重點，而不是等問題發生以后再解決。

　　培育市場主體自治能力，賦予民眾自治的權利和責任需要政府自身轉變觀念。現代意義上的政府是有限政府、服務型政府、責任政府。民眾進行社會自治，不僅僅是解決民眾面臨的問題，也是解決政府面臨問題的基本途徑。政府體制改革難以深入的重要原因之一是社會自治的薄弱，使政府權力下放缺乏社會承接基礎。有了社會自治，才能為政府職能轉變提供社會基礎，從而有利于政府體制改革的深入。同樣，有了社會自治，政府決策更科學、政府權威才有可能提升。（作者為中國人民大學經濟改革與發展研究院教授）